II SA/Ol 331/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżone postanowienie. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O decyzją z dnia "[...]"r. nałożył na Państwa U i H S obowiązek wykonania w terminie 8 miesięcy (od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna) robót budowlanych polegających na doprowadzeniu inwestycji dot. remontu budynku gospodarczego na działce nr. "[...]" w miejscowości S gm. S do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i umożliwiającego jego użytkowanie poprzez: pokrycie dachu dachówką wraz z obróbkami, wykonanie posadzki betonowej, osadzenie wrót garażowych i stolarki okiennej, wykonanie tynków wewnątrz i malowanie, wykonanie elewacji, wyprofilowanie terenu i zrobienie podjazdu do garażu. W pouczeniu od powyższej decyzji organ I instancji, wskazał stronom, że służy od niej odwołanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Wskazana decyzja doręczona została m.in. E S (dalej zwana: skarżącą) w dniu "[...]"r. W dniu "[...]"r. w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego E S złożyła pismo (datowane na "[...]"r.), w którym wnosiła o uzupełnienie ekspertyzy przeprowadzonej przez M T o odległości odbudowanego budynku gospodarczego na działce "[...]" od granicy z działką nr. "[...]" w S. Skarżąca w ww. piśmie podała również sygnaturę sprawy przed PINB w O której dotyczył wniosek, jak również wyjaśniła, że p. H S otrzymał pozwolenie na remont, nie na odbudowę, a tej de facto dokonał. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w drodze czynności materialno-technicznej, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a przekazał według właściwości wskazane wyżej pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O kwalifikując je przy tym jako wniosek skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie prowadzonej przez PINB w O. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że postępowanie w sprawie znak "[...]" dt. budynku gospodarczego na działce "[...]" w S prowadzi PINB w O., w związku z powyższym jest on właściwy do rozpoznania wniosku dowodowego skarżącej w prowadzonym postępowaniu w I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O (dalej: PINB), pismem z dnia "[...]"r. ustosunkował się do przekazanego mu wniosku, wyjaśniając skarżącej, że w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja z dnia "[...]"r. Od tej decyzji strony nie złożyły odwołania, termin upłyną w dniu "[...]"r., zatem stała się ona ostateczna. W związku z tym powołany wniosek nie może zostać rozpatrzony z uwagi na zakończenie postępowania w ww. kwestii. Skarżąca w piśmie z dnia "[...]"r., kierowanym do PINB w O (data wpływu do organu "[...]"r.) wskazała, że jej uprzednie pismo z dnia "[...]"r. stanowiło odwołanie od decyzji wydanej w dniu "[...]"r. Wskazywała, że, jej pismo zostało złożone w terminie do wniesienia odwołania i nawiązuje do toku prowadzonych w sprawie czynności. W razie wątpliwości co do treści pisma, organ winien zobowiązać skarżąca do złożenia wyjaśnień. PINB w O pismem z dnia "[...]"r. przekazał wskazane pismo wraz z aktami sprawy WINB. Jednocześnie organ wyjaśnił, że jest w posiadaniu jedynie pisma skarżącej z dnia "[...]"r., które zostało przekazane WINB w O w dniu "[...]"r. Żadne inne pismo skarżącej z datą "[...]"r. nie wpłynęło do PINB w O. Z treści ww. pisma wynika zaś, że skarżąca wnosi o uzupełnienie ekspertyzy autorstwa M T. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w O postanowieniem z dnia "[...]"r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E S od decyzji PINB w O z dnia "[...]"r., nakładającej na U i H S obowiązki wykonania określonych robót budowalnych polegających na doprowadzeniu inwestycji dot. remontu budynku gospodarczego na działce nr. geod. "[...]" w miejscowości S, gm. S do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i umożliwiającego jego użytkowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ II instancji wskazał, że warunkiem rozpatrzenia odwołania jest wniesienie go przez stronę postepowania w ustawowo określonym terminie. Wyjaśnił, że stosownie do art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia, wystarczy, że z jego treści wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nadto, wobec faktu, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. winno ono zawierać pewne niezbędne elementy. Wymagania formalne podania (w tym odwołania, zażalenia) określa przepis art. 63 § 2 k.p.a., zgodnie z którym podanie (w tym odwołanie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jak podnosił organ odwoławczy, analiza pisma skarżącej z "[...]"r. wniesionego bezpośrednio do WINB w O, wykluczyła możliwość potraktowania go jako odwołania od decyzji organu I instancji, albowiem w treści tego pisma skarżąca w sposób wyraźny zwróciła się o uzupełnienie ekspertyzy autorstwa M T. Organ podkreślał, że skarżąca w żaden sposób nie odniosła się do decyzji wydanej przez organ I instancji, ani też nie wyraziła niezadowolenia z tego rozstrzygnięcia. Z uwagi na to, pismo potraktowano jako wniosek dowodowy i przekazano do PINB. Skarżąca wolę wniesienia odwołania od decyzji PINB w O z dnia "[...]"r. wyraziła dopiero w piśmie z dnia "[...]"r., data wpływu do organu "[...]"r. Podkreślono, że skarżąca odebrała decyzję w dniu "[...]"r., zatem termin do jej zaskarżenia upłynął w dniu "[...]"r. Wobec tego złożenie oświadczenia o niezadowoleniu z ww. decyzji organu I instancji czyli odwołania nastąpiło dopiero w dniu "[...]"r. -tj. po upływie 23 dni od upływu terminu ustawowego. Podkreślono, popierając swoje stanowisko poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, że stwierdzenie przekroczenia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie w dniu "[...]"r. wywiodła E S. Zażądała uznania jej pisma z dnia "[...]"r., za wyraz niezadowolenia z działania organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi wskazał, że merytoryczne przesłanki rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Jak podkreślał organ, analiza pisma z dnia "[...]"r. wniesionego przez E S w dniu "[...]"r. bezpośrednio do WINB w O wyklucza możliwość potraktowania go jako odwołania od decyzji organu I instancji. Wobec braku jakichkolwiek wątpliwości co do treści powołanego pisma (które miało charakter wniosku dowodowego), zostało ono przekazane organowi I instancji. E S wolę zaskarżenia odwołaniem decyzji PINB w O wyraziła dopiero w piśmie z "[...]"r. Skarżąca odebrała przy tym osobiście decyzje organu I instancji w dniu "[...]"r., zatem termin na jej zaskarżenie odwołaniem upłyną w dniu "[...]"r. W związku z tym złożenie oświadczenia o niezadowoleniu z ww. decyzji organu I instancji nastąpiło dopiero w dniu "[...]"r. tj. po upływie 23 dni od upływu terminu ustawowego, który minął w dniu "[...]"r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 z późn.zm), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, z późn.zm) dalej: p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB w O z dnia "[...]"r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w O z dnia "[...]"r. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że to organ administracji publicznej jest gospodarzem toczącego się postępowania i w związku z powyższym ciąży na nim szereg obowiązków związanych z zapewnieniem prawidłowego przebiegu postępowania, rozumianego także jako uwzględnienie interesu społecznego, jak również słusznych interesów stron postępowania, oraz wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organ administracji publicznej jako podmiot silniejszy, dysponujący władztwem administracyjnym, nie może wykorzystywać swojej dominującej pozycji na niekorzyść strony. Wręcz przeciwnie winien on, szczególnie wobec strony działającej bez pełnomocnika, której zachowanie wskazuje, iż nie ma ona pełnego rozeznania w kwestiach procesowych lub materialnoprawnych, wypełniać wynikające z art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257, z późn.zm) dalej: k.p.a., obowiązki działania w sposób budzący zaufanie oraz informowania stron. Choć organ nie może pełnić roli pełnomocnika strony, to wobec podmiotu którego zachowanie cechuje brak pełnego rozeznania w sprawie organ winien rozszerzyć działania informacyjne i zapewnić takiemu podmiotowi podstawową wiedze o pozostających w jego dyspozycji prawach procesowych, a także wyjaśniać intencje budzących wątpliwości działań. Jak wskazywał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 2169/12 (dostępny w dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) rolą organów administracji publicznej jest prowadzenie postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i czuwanie aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - art. 8 i 9 k.p.a. (...) Innymi słowy, wywodzony z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w złożonym przez nią piśmie, o ile oczywiście jest ono zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, nie może być wykorzystywany do zastawiania na obywatela pułapki prawnej, poprzez zasugerowanie mu trybu rozpoznania sprawy, który z dużą dozą prawdopodobieństwa okazać się musi nieskuteczny, tym bardziej gdy tryb ten sprzeczny jest z wynikającymi z treści podania rzeczywistymi intencjami jednostki. (cyt. za T. Majer, Zasada ogólna zaufania obywateli do władzy publicznej [w:] Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, red. P. Krzykowski, Olsztyn 2017r. s.86). Do kwestii oceny składanych przez strony żądań odniósł się także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt IV SA/Gl 486/11, dostępny CBOSA) gdzie wskazał, że ugruntowane już i nie budzące wątpliwości stanowisko sądów administracyjnych nakazuje przyjąć, iż postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne jego brzmienie. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 1428/09 dostępny w CBOSA). Zważyć nadto należy, iż w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje ugruntowana w europejskiej kulturze zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, a błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania w danym trybie (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996r., sygn. akt K 25/95, czy wyrok z dnia 19 marca 2001r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50). Jak dalej wywodził sąd pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien oceniać z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a., oraz zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast, wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2010r. sygn. akt II OSK 1488/09, dostępny CBOSA). Z całokształtu rozważań sądu, wynika przy tym, że rolą organu jest, w przypadku wpływu pisma w terminie do wniesienia odwołania, przede wszystkim rozważyć czy z pisma strony wynika wola uruchomienia dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu postępowania. W ramach takiej analizy, nie można dokonywać niekorzystanej dla strony wykładni znaczenia jej oświadczeń woli. Wręcz przeciwnie organy dołożyć winny starań by strona mogła skorzystać z ustawowych możliwości zaskarżenia decyzji. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organy administracji winny dołożyć wszelkich starań by nie tylko ustalić literalne znaczenie pisma strony z dnia "[...]"r. lecz również intencje jakie przyświecały stronie. Sposób zredagowania pisma, jak również odczytywana w sposób literalny jego treść wskazywać mogły na brak rozeznania strony, tak w aktualnym stanie postępowania, jak przysługujących jej uprawnieniach procesowych. Składanie wniosków dowodowych przez stronę po wydaniu decyzji administracyjnej przez organ I instancji, a w terminie do złożenia odwołania, budzić winno uzasadnione wątpliwości organu co do rzeczywistych intencji strony. Organ przyjąć również winien, że oświadczenie strony w którym kwestionuje ona prawidłowość prowadzonego postępowania dowodowego przed organem I instancji, a tak rozumieć należy zamiar jego uzupełnienia, w terminie do złożenia odwołania w sprawie może wskazywać na niezadowolenie strony z działań organu i w konsekwencji jego rozstrzygnięcia. Nawet jeśli literalna wykładnia wniosku strony prowadzi do ustalenia konkretnego żądania, lecz biorąc pod uwagę konsekwencje procesowe jego realizacji, organ powziąć może wątpliwości co do racjonalności takiego żądania, winien on dążyć do wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Jest to szczególnie ważne, jeśli działania takie podejmuje strona działająca w sprawie samodzielnie, której zachowanie pozwala przypuszczać że nie ma ona wystarczającej wiedzy prawnej. Podkreślić należy, przy tym, że wynikający z art. 7 k.p.a obowiązek wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych dotyczy nie tylko faktów mających wpływ na materialnoprawną oceną sprawy lecz również kwestii procesowych. Te związane są zaś z podejmowaną przez strony aktywnością procesową, oraz składanymi przez nie wnioskami. Wątpliwości w zakresie ich znaczenia lub wykładni powinny być przez organ wyjaśniane. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, do którego wpłynęło pismo skarżącej z dnia "[...]’r., dokonał jednostronnej kwalifikacji pisma jako tylko i wyłącznie wniosku dowodowego, pomijając inne możliwe do przyjęcia znaczenia zawartych w nim żądań strony. Także organ I instancji do którego, pismo zostało przekazane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a, nie dokonał wnikliwej analizy pisma, lecz poprzestał na jego literalnym brzmieniu oraz ocenie pisma wynikającej z uzasadnienia czynności organu odwoławczego dokonanej na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Organy administracji zarówno I i II instancji nie skorzystały z możliwości wezwania strony w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnia pisma co do sprecyzowania zakresu żądania. Zaniechanie to doprowadziło do jednostronnej oceny treści pisma, ze szkodą dla strony, prowadziło bowiem w konsekwencji do pozbawienia jej możliwości skorzystania z prawa odwołania. Z utrwalonego już w orzecznictwie poglądu wynika, zaś, że jeśli strona złoży w terminie do wniesienia odwołania pismo, lub złoży oświadczenie woli z którego wynikać może niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia, interpretować powinno się takie oświadczenie z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia stronie możliwości skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia, a pierwszeństwo wśród możliwych form weryfikacji decyzji przyznać należy trybowi odwoławczemu (por. wyrok NSA 24 lipca 1998r. sygn. III SA 642/97). Jedną z fundamentalnych wartości dla postępowania administracyjnego jest dwuinstancyjność postępowania, a więc również prawo strony do uruchomienia trybu kontroli decyzji przez organ wyższej instancji. Wykładnia systemowa norm prawnych dotyczących postępowania odwoławczego wskazuje, przy tym, że ustawodawca, odformalizowując ten środek zaskarżenia dążył, do zapewnienia jego jak największej dostępności. Uprawnienie do złożenia odwołania nie powinno być zatem w żaden sposób zawężane, a jego dostępność ograniczana. Wręcz przeciwnie, z uwagi na fakt, że odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia organy winny dziać w ten sposób by ułatwić stronie skorzystanie z tego uprawnienia, jeśli ta przejawia tylko taką wolę. Dokonywanie interpretacji zachowania strony w kierunku zawężenia możliwości do uruchomienia postępowania odwoławczego uznać należy za nieprawidłowe. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, uznać należy, że organ II instancji dokonując analizy pisma strony z dnia "[...]"r. winien czynić to z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i całego przebiegu postępowania. Pismo to nie stanowiło przy tym samodzielnego oświadczenia woli dotyczącego zamiaru uruchomienia postępowania odwoławczego. Oświadczenia skarżącej zawarte w piśmie z "[...]". dotyczyły faktycznie, już złożonego wcześniej pisma z dnia "[...]"r. Skarżąca wskazywała jedynie, że jej wcześniejsze pismo zostało przez organy błędnie uznane za wniosek dowodowy a nie odwołanie. Organ II instancji dokonując analizy przedmiotowego oświadczenia woli strony winien uwzględnić te okoliczności. Tym samym organ, rozpatrując spełnienie przez stronę formalnych przesłanek skutecznego złożenia odwołania, winien dokonać analizy nie tylko pisma z dnia "[...]"r., lecz uwzględnić winien również pismo z dnia "[...]"r. Faktycznie to w drodze wniosku z dnia"[...]". jak wskazuje strona, zamierzała ona uruchomić postępowanie odwoławcze, a jej zamiar został jedynie niewłaściwie oceniony przez organ. W związku z powyższym, wobec wadliwego zastosowania art. 134 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. .