II OSK 3069/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P.i R. Spółki z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 387/18 w sprawie ze sprzeciwu E. P. i R. Sp. z o.o. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 387/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił sprzeciw E. P. i R. Sp. z o.o. w B. (dalej wnioskodawcy albo wnoszący sprzeciw) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PWINB) z 17 maja 2018 r., nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. WSA wydał ten wyrok w następującym stanie prawnym i faktycznych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) pismem z 21 czerwca 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku hodowlanego – tuczarni drobiu z przyłączami i infrastrukturą techniczną na działce nr [...]w B. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 i 25 lipca 2016 r. PINB ustalił, że budynek został wybudowany niezgodnie z planem zagospodarowania terenu. Został on przesunięty w stronę istniejącego budynku oraz w stronę drogi. Odległość budynku nowo budowanego od istniejącego wynosi 17 m i 19,60 m, a według projektu powinna wynosić 25 m i 27 m. Odległość budynku od krawędzi jezdni wynosi 20,30 m, a powinna wynosić 24 m. Długość budynku wynosi 159 m, a powinna wynosić 154 m. Szerokość budynku wynosi 20 m i tyle też powinna wynosić. Ściana szczytowa od strony drogi znajduje się w równej linii zabudowy z istniejącym budynkiem, ale nie zawiera uskoku. W budynku wykonano dodatkowo wieniec wieńczący budynek, służący do zamocowania konstrukcji dachu (24 cm), który nie był ujęty w projekcie budowlanym. Budowa budynku trwa od 2001 r. Budynek jest w stanie surowym a roboty budowlane nie zostały zakończone. Postanowieniem z 26 lipca 2016 r. PINB nakazał wnioskodawczyni wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie budynku w sposób istotnie odbiegający (w zakresie zagospodarowania terenu i długości budynku) od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] sierpnia 2000 r., nr [...], wskazując, że dokonane odstąpienia wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Następnie, decyzją z [...]sierpnia 2016 r., PINB nałożył na wnioskodawczynię obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2016 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, które powinna wykonać osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane, i która dołączy do projektu zaświadczenie uprawniające do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wydane przez właściwą izbę samorządu zawodowego. Decyzją z [...] września 2017 r. Starosta T. uchylił z urzędu decyzję Wójta Gminy M. z [...] sierpnia 2000 r., zaś Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymał ją w mocy. W rezultacie, decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.), PINB zatwierdził projekt zamienny pod nazwą "Projekt budowlany zamienny budynek drobiarski z przeznaczeniem do chowu kur niosek, B., gmina M., działka nr [...]" oraz udzielił wnioskodawczyni pozwolenia na wznowienie robót budowlanych budowy budynku hodowlanego dla drobiu – tuczarnia drobiu na działce nr [...]w miejscowości B. wraz z przyłączami i infrastrukturą techniczną, a ponadto nałożył na wnioskodawczynię obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu po zakończeniu budowy, stwierdzając, że dostarczony projekt budowlany jest kompletny i zgodny z przepisami Prawa budowlanego. Od tej decyzji P.S.E. SA z siedzibą w G. (dalej PSE) wniosły odwołanie zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem: - art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1265 ze zm., dalej ustawa z 2015 r.) - przez wydanie decyzji dla działki nr [...]w miejscowości B., która objęta jest wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, podczas gdy w odniesieniu do takiej nieruchomości nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na budowę, a toczące się postępowania ulegają zawieszeniu z mocy prawa; - art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 pr.bud. - przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieustalenie przez organ I instancji zgodności planistycznego przeznaczenia terenu działki nr [...]z obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy przepisami o planowaniu przestrzennym, w tym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zasadniczym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania; - art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. - przez ich niezastosowanie i niesprawdzenie przedłożonego zamiennego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi aktami prawa miejscowego, podczas gdy organ l instancji, powinien był sprawdzić zamienny projekt budowlany w tym zakresie; - art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) - przez niezapewnienie skarżącemu przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu oraz brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy skarżącemu przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu; - art. 28 k.p.a. - przez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania i pominięcie skarżącego jako strony; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oparcie decyzji wydanej w sprawie na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a także jego nieprawidłową ocenę. PWINB decyzją z [...] maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że - będący podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy art. 51 pr.bud. w ust. 1 pkt 3 - wprowadza jednoznaczną dyspozycję wskazującą, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian (wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych). W tym aspekcie w postępowaniu naprawczym należy więc stosować art. 35 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami (obowiązującego) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i kompletność projektu budowlanego. Organ odwoławczy ocenił zaś, że organ I instancji, rozpoznając niniejszą sprawę, nie dokonał analizy zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV G.-P.-G. [...] na terenie gminy M.(uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2016 r.), na budowę której Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2017 r. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na działkach m.in. nr [...]w obrębie B. W aktach sprawy nie ma ponadto dokumentu potwierdzającego przekazanie temu organowi odpisu lub kopii decyzji Wojewody [...], co pozwala przypuszczać, iż mógł nie mieć o niej wiedzy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie ocenił również zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Zawarte bowiem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie o kompletności projektu budowlanego zamiennego z ogólnikową informacją, że "został on sprawdzony pod kątem przepisów prawa budowlanego", nie może zastąpić wymaganego ustawowo zakresu sprawdzenia. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu pominięto stronę PSE, która jest inwestorem przedsięwzięcia o charakterze strategicznym i ma związek z działką nr [...]w B, a więc i jej zabudową. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie zbadał także kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika bowiem, że obecnie właścicielem działki nr [...]w B. jest R. Spółka z o.o. a zmiana właściciela działki oznacza, że jej nowy właściciel powinien być stroną postępowania. W ocenie WSA, wskazane przez PWINB okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Uchylona decyzja PINB z [...] lutego 2018 r. wydana została po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w stosunku do budynku hodowlanego dla drobiu – tuczarni drobiu z przyłączami i infrastrukturą techniczną na działce nr [...]w Bielsku. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. wynika, jak wskazał na to organ odwoławczy, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pr.bud., jest sprawdzenie - stosownie do warunków określonych w art. 34 pr.bud. - czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokonanie sprawdzeń w zakresie wymienionym w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy. Oznacza to, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji PINB z [...] lutego 2018 r., jak i w aktach sprawy zgromadzonych przed organem I instancji, brak jest rozważań i dowodów wskazujących na przeanalizowanie przez organ, czy przedstawiony przez wnioskodawczynię zamienny projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla terenu działki nr [...] w B. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie wynika również aby organ I instancji dokonał oceny zmienionej inwestycji w zakresie jej zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi. Zawarte zaś w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie, że dostarczony projekt budowlany jest kompletny i został sprawdzony pod katem przepisów prawa budowlanego i nie stwierdzono uchybień – nie wskazuje na przeprowadzenie takiej analizy zgodnie z wymogiem art. 35 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie WSA zgodził się z organem odwoławczym, że z uwagi na wskazanie w odwołaniu, że obecnie właścicielem działki nr [...]jest R. Spółka z o.o. konieczne jest zbadanie, czy wnioskodawczyni posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeprowadzenie postępowania w I instancji w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu przez przeprowadzenie postępowania bez udziału strony może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się przy tym w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania naprawczego od nowa. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W skardze kasacyjnej E. P. oraz R. Sp. z o.o., reprezentowani przez adwokata zaskarżyli w całości wyrok z 3 lipca 2018 r. zarzucając: a) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję w granicach skargi, przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, w szczególności braku merytorycznego rozpoznania zarzuconych w skardze zarzutów art. 61a § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 36a ust. 3 pr.bud., b) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów, w szczególności dotyczących wyjaśnienia dlaczego WSA nie stwierdził naruszenia przepisów art. 61a § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., art. 36a ust. 3 pr.bud., c) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie odwołania i wydanie decyzji na wniosek podmiotu – PSE, której nie przysługuje status strony, d) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. – przez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji istniał stan naruszenia oraz będący skutkiem tego naruszenia rażący błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, że wnioskodawczyni nie miała tytułu do dysponowania nieruchomością, w sytuacji gdy spółka R. Sp. z o.o. takiej zgody wnioskodawczyni udzieliła, e) art. 9 k.p.a. przez zaniechanie poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i procesowych, które miały wpływ na podjęcie decyzji, f) art. 10 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów, g) naruszenie prawa materialnego – art. 36a ust. 3 pr.bud. przez zastosowanie i wydanie decyzji o uchyleniu decyzji PINB bez wykonania weryfikacji, czy w dniu wydania zaskarżonej decyzji istnieje jeszcze stan faktyczny będący podstawą do wydania decyzji z [...] sierpnia 2016 r., tj. czy realizacja zamierzenia budowlanego prowadzona jest w dalszym ciągu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem zarówno regulację k.p.a. jak i pr.bud. Podstawy te nie okazały się wszakże usprawiedliwione. Instytucja sprzeciwu od decyzji - uregulowana w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a. - dodana została do tej ustawy mocą art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Celem jej ustanowienia jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183; dostęp dnia 30 listopada 2017 r.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, w skardze kasacyjnej niezasadnie zarzucono sądowi I instancji naruszenie przepisów k.p.a. oraz pr.bud. Skoro w postępowaniu II – instancyjnym ustalono, że działka nr [...], objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z przebiegiem dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, co zostało całkowicie pominięte przez organ I instancji, to okoliczność ta w istotny sposób świadczy o wadliwości decyzji z [...] lutego 2018 r. PWINB z ustalenia tego wywiódł trafny wniosek, że PSE powinny były zostać uznane za stronę postępowania dotyczącego zabudowy na działce nr [...] Z uwagi na posiadany interes prawny, wynikający z realizacji przedsięwzięcia o strategicznym charakterze dla potrzeb energetycznych regionu, o czym stanowią przepisy ustawy z 2015 r., PSE mogły w sposób skuteczny wnieść odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Zupełne pominięcie tego podmiotu na etapie postępowania I-instancyjnego obligowało PWINB do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczność ta oraz udział PSE powinny mieć istotne znaczenie dla treści decyzji z [...] lutego 2018 r. Jeżeli bowiem podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której to oceny w niniejszej sprawie zabrakło, to ten podstawowy obowiązek nie mógł zostać konwalidowany na etapie postępowania odwoławczego. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych, sąd I instancji nie przyjął, że wnioskodawczyni nie miała tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. WSA zwrócił jedynie uwagę na konieczność dokładnego zbadania tej kwestii. Naruszenie art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie miało w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie nie wskazali, jakich okoliczności i argumentów nie mogli podnieść przed wydaniem decyzji z [...] maja 2018 r. Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy przed organem I instancji jego obowiązkiem będzie zapewnienie czynnego udziału wszystkim uczestniczącym w postępowaniu stronom. Z perspektywy oceny zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. drugorzędnego znaczenia nabiera ocena zastosowania przez organy administracji publicznej art. 36a ust. 3 pr.bud. Jak stanowi o tym art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, organ ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia natury procesowej, których dopuścił się organ I instancji, wskazane powyżej, były tego rodzaju, że usprawiedliwiały one podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o przywołaną podstawę prawną. Ubocznie należy tylko zauważyć, co zostało podniesione w odpowiedzi na sprzeciw z dnia 26 czerwca 2018 r., że stan faktyczny w odniesieniu do realizacji prowadzenia dalszych robót budowlanych, w momencie podjęcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych powinien być taki sam, jak w czasie ich wstrzymania postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.