II SA/Gd 387/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. P. i A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw. Sprzeciw E. P. i A. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2018 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB) pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku hodowlanego dla drobiu – tuczarni drobiu z przyłączami i infrastrukturą techniczną na działce nr [..] w B. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 i 25 lipca 2016 r. PINB ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z planem zagospodarowania terenu. Został on przesunięty w stronę istniejącego budynku oraz w stronę drogi. Odległość budynku nowo budowanego od istniejącego wynosi 17 m i 19,60 m a według projektu powinna wynosić 25 m i 27 m. Odległość budynku od krawędzi jezdni wynosi 20,30 m a powinna wynosić 24 m. Długość budynku wynosi 159 m a powinna wynosić 154 m. Szerokość budynku wynosi 20 m i tyle też powinna wynosić. Ściana szczytowa od strony drogi znajduje się w równej linii zabudowy z istniejącym budynkiem ale nie zawiera uskoku. W budynku wykonano dodatkowo wieniec wieńczący budynek, służący do zamocowania konstrukcji dachu (24 cm), który nie był ujęty w projekcie budowlanym. Budowa budynku trwa od 2001 r. Budynek jest w stanie surowym a roboty budowlane nie zostały zakończone. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2016 r. PINB nakazał E. P. wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku w sposób istotnie odbiegający (w zakresie zagospodarowania terenu i długości budynku) od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 21 sierpnia 2000 r., nr [..], wskazując, że dokonane odstąpienia wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Następnie, decyzją z dnia 18 sierpnia 2016 r., PINB nałożył na E. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, które powinna wykonać osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane i która dołączy do projektu zaświadczenie uprawniające do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wydane przez właściwą izbę samorządu zawodowego. W dniu 7 grudnia 2016 r. E. P. przedłożyła do akt sprawy wymagane cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Następnie, PINB postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r. nałożył na E. P. obowiązek uzupełnienia, w terminie do dnia 31 lipca 2017 r., projektu budowlanego zamiennego w związku z brakiem wszystkich wymaganych prawem dokumentów poprzez dostarczenie: uzgodnienia projektu zamiennego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach oraz poprzez uzupełnienie projektu w zakresie wymaganym: § 8 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 3 pkt 5, § 8 ust. 3 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 8, § 11 ust. 2 pkt 10, § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W dniu 26 stycznia 2017 r. do akt wpłynęło pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 stycznia 2017 r. opiniujące pozytywnie ze stanowiska konserwatorskiego "Projekt budowlany zamienny budynku drobiarskiego zlokalizowanego na działce nr [..] w B., gmina M.". W dniu 20 kwietnia 2017 r. E. P. przedłożyła do akt sprawy złożony w Urzędzie Gminy w dniu 9 marca 2017 r. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Adaptacji istniejącego obiektu budowlanego na budynek inwentarski przeznaczony do chowu kur niosek reprodukcyjnych na działce nr [..] w B., gmina M., powiat t." oraz obwieszczenie Wójta Gminy z dnia 20 marca 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W dniu 1 sierpnia 2017 r. E. P. przedłożyła do akt sprawy cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, uwzględniające zmiany wynikające z dotychczas wykonanych prac budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz kompletem uprawień i zaświadczeń izb samorządu zawodowego uprawnionych projektantów tego projektu. Decyzją z dnia 22 września 2017 r. Starosta uchylił z urzędu decyzję Urzędu Gminy z dnia 21 sierpnia 2000 r., nr [..], i Wojewoda decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r. utrzymał ją w mocy. W rezultacie, decyzją z dnia 13 lutego 2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), PINB zatwierdził E. P. projekt zamienny pod nazwą "Projekt budowlany zamienny budynek drobiarski z przeznaczeniem do chowu kur niosek, B., gmina M., działka nr [..]" oraz udzielił jej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych budowy budynku hodowlanego dla drobiu – tuczarnia drobiu na działce nr [..] w miejscowości B. wraz z przyłączami i infrastrukturą techniczną a ponadto nałożył na E. P. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu po zakończeniu budowy, stwierdzając, że dostarczony projekt budowlany jest kompletny i zgodny z przepisami prawa budowlanego. Od decyzji tej B. wniosły odwołanie zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem: - art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1265 ze zm.) - poprzez wydanie decyzji dla działki nr [..] w miejscowości B., która objęta jest wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, podczas gdy w odniesieniu do takiej nieruchomości nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na budowę, a toczące się postępowania ulegają zawieszeniu z mocy prawa; - art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieustalenie przez organ I instancji zgodności planistycznego przeznaczenia terenu działki nr [..] z obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy przepisami o planowaniu przestrzennym, w tym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zasadniczym celem przedmiotowego postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania; - art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez ich niezastosowanie i niesprawdzenie przedłożonego zamiennego projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi aktami prawa miejscowego, podczas gdy organ l instancji, powinien był sprawdzić zamienny projekt budowlany w tym zakresie; - art. 10 § 1 Kpa - poprzez niezapewnienie skarżącemu przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu oraz brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy skarżącemu przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu; - art. 28 Kpa - poprzez nieprawidłowe ustalenie stron przedmiotowego postępowania i pominięcie skarżącego jako strony; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oparcie decyzji wydanej w sprawie na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a także jego nieprawidłową ocenę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), uchylił decyzję PINB z dnia 13 lutego 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że będący podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy art. 51 Prawa budowlanego w ust. 1 pkt 3 wprowadza jednoznaczną dyspozycję wskazującą, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian (wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych). W tym aspekcie w postępowaniu naprawczym należy więc stosować art. 35 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza m.in.: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami (obowiązującego) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i kompletność projektu budowlanego. Organ odwoławczy ocenił zaś, że organ I instancji, rozpoznając niniejszą sprawę, nie dokonał analizy zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..] na terenie gminy (uchwała nr XVI1/102/2016 Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2016 r.), na budowę której Wojewoda wydał decyzję z dnia 13 października 2017 r. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na działkach m.in. nr [..] w obrębie B. W aktach sprawy nie ma ponadto dokumentu potwierdzającego przekazanie temu organowi odpisu lub kopii decyzji Wojewody, co pozwala przypuszczać, iż mógł nie mieć o niej wiedzy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie ocenił również zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Zawarte bowiem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie o kompletności projektu budowlanego zamiennego z ogólnikową informacją, że "został on sprawdzony pod kątem przepisów prawa budowlanego", nie może zastąpić wymaganego ustawowo zakresu sprawdzenia. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu pominięto stronę B., która jest inwestorem przedsięwzięcia o charakterze strategicznym i ma związek z działką nr [..] w B., a więc i jej zabudową. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie zbadał także kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika bowiem, że obecnie właścicielem działki nr [..] w B. jest A. a zmiana właściciela działki oznacza, że jej nowy właściciel powinien być stroną postępowania. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. We wniesionym do Sądu sprzeciwie E. P. i A. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że wydana został ona z naruszeniem: - art. 61a § 1 Kpa - poprzez bezpodstawne przyjęcie odwołania i wydanie decyzji na wniosek B., której nie przysługuje status strony; - art. 7 i art. 77 Kpa - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że w chwili wydawania zaskarżanej decyzji istniał stan naruszenia; - rażący błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż E. P. nie posiadała tytułu do dysponowania nieruchomością, w sytuacji gdy spółka A. takowej zgody E. P. udzieliła; - art. 9 Kpa - poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i procesowych, które miały wpływ na podjęcie przedmiotowej decyzji; - art. 10 Kpa - poprzez zaniechanie obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez zastosowanie i wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji bez wykonania weryfikacji, czy w dniu wydania zaskarżonej decyzji istnieje jeszcze stan faktyczny będący podstawą do wydania decyzji z dnia 18 sierpnia 2016 r., tj. czy realizacja zamierzenia budowlanego prowadzona jest w dalszym ciągu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że interes prawny B. wynika z zapisów ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Wyjaśnił także, że nie uznał on, że E. P. nie posiada tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił także, że stan faktyczny w aspekcie etapu realizacji budowy tuczarni drobiu w momencie podjęcia decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych powinien być taki sam, jak w czasie ich wstrzymania postanowieniem z dnia 26 lipca 2017 r. a następstwem kontynuowania robót po wydaniu tego postanowienie byłby nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego, wykonanej po doręczeniu postanowienia, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ zaznaczył również, że nie naruszył dyspozycji art. 10 § 1 Kpa, gdyż nie przeprowadzał postępowania uzupełniającego. Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2018 r., nr [..], wydana została na podstawie 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa, który został określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 Kpa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Uchylona decyzja PINB z dnia 13 lutego 2018 r. wydana została po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w stosunku do budynku hodowlanego dla drobiu – tuczarni drobiu z przyłączami i infrastrukturą techniczną na działce nr [..] w B. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Art. 51 ust. 1 pkt 3 stanowi zaś, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 wynika, jak wskazał na to organ odwoławczy, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, jest sprawdzenie stosownie do warunków określonych w art. 34 Prawa budowlanego, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokonanie sprawdzeń w zakresie wymienionym w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 120/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1835/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest bowiem doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem. Nie można wobec tego uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje roboty budowlane wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Wskazać przy tym należy, że przez niewykonanie obowiązku (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego) określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy należy rozumieć nie tylko sytuację, w której inwestor nie przedłożył projektu zamiennego, ale także sytuację, w której co prawda przedstawił projekt zamienny, ale niezgodny np. z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też z przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1087/07, LEX nr 508858; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 705/10, LEX nr 863289). Decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) zastępuje bowiem pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia 13 lutego 2018 r., jak i w aktach sprawy zgromadzonych przed organem I instancji, brak jest rozważań i dowodów wskazujących na przeanalizowanie przez organ, czy przedstawiony przez E.P. zamienny projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla terenu działki nr [..] w B. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie wynika również aby organ I instancji dokonał oceny zmienionej inwestycji w zakresie jej zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi. Zawarte zaś w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie, że dostarczony projekt budowlany jest kompletny i został sprawdzony pod katem przepisów prawa budowlanego i nie stwierdzono uchybień – nie wskazuje na przeprowadzenie takiej analizy zgodnie z wymogiem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Jednocześnie, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że z uwagi na wskazanie w odwołaniu, iż obecnie właścicielem działki nr [..] jest B konieczne jest zbadanie, czy E. P. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2, poz. 22) NSA wyraził pogląd, że art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Jednakże organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. Co więcej, jak wskazuje się w orzecznictwie, "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1, oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1997/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodzić należy się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że przeprowadzenie postępowania w I instancji w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału strony może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednakże, z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a., ocena, czy B. jak i A. powinny być stronami postępowania prowadzonego przez orzekające w niniejszej sprawie organy nie wchodziła w zakres rozpoznania sprawy przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności świadczy o tym, że decyzja PINB z dnia 13 lutego 2018 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się przy tym w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 Kpa. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania naprawczego od nowa. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 Kpa, a doprecyzowaną w art. 127 Kpa, zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 Kpa Sąd oddalił sprzeciw E. P. i A. na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.