II OSK 1835/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 776/15 w sprawie ze skarg P. [...] "T.’ Sp. z o.o. z siedzibą w L. i L. - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 776/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skarg P. [...] sp. z o.o. w L. oraz L. [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...]; 2) zasądził od Wojewody [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz P. [...] sp. z o.o. w L. kwotę 757 złotych oraz na rzecz L. [...] sp. z o.o. w W. kwotę 757 złotych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. [...] sp. z o.o. w W., zaskarżając go w części obejmującej pogląd prawny Sądu w sprawie interpretacji i zastosowania w niniejszym stanie faktycznym § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego nieprawidłową wykładnię oraz zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wyrażenie zgody na odstępstwo od powołanego przepisu rozporządzenia zostało dokonane prawidłowo (postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r.), podczas gdy w niniejszej sprawie nie były spełnione przesłanki udzielenia takiego odstępstwa. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w zaskarżonej części oraz o rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że mimo korzystnego rozstrzygnięcia, z uwagi na zakres powagi rzeczy osądzonej, ma interes prawny w zaskarżeniu błędnej oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Powołała się przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1003/06; z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 858/08. Dalej, podkreśliła, że postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta [...] umożliwił inwestorowi usytuowanie 189 miejsc postojowych w garażu otwartym i na płycie garażu w projektowanym budynku biurowo-usługowym w odległości mniejszej niż 16 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Stwierdziła, że możliwość dopuszczenia odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych występuje wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. W niniejszej sprawie nie miały jednak miejsca takie przesłanki. Za takowe nie można uznać argumentów o charakterze ekonomicznym przedstawionych przez inwestora: "zaprojektowanie miejsc postojowych dla budynku, w ilości zgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) przy zachowaniu wymaganej odległości miejsc postojowych od granic sąsiednich działek budowlanych, praktycznie nie dałoby ekonomicznie uzasadnionej możliwości zagospodarowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - pod zabudowę dużym obiektem handlowym". Dodała, że organ nie może mieć na uwadze wyłącznie interesów ekonomicznych inwestora, pomijając zarazem interes właścicieli sąsiadujących nieruchomości, którzy poniosą wymierne straty związane z realizacją inwestycji, np.: poprzez zasłonięcie reklam zamieszonych na nieruchomości, uniemożliwienie dalszej rozbudowy, czy spadek wartości nieruchomości). Niezależnie od powyższego, wskazała, że postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nie może być uznane za podstawę dopuszczenia omawianego odstępstwa w zatwierdzonym projekcie budowlanym ze względu na fakt, że dotyczy ono obiektu, który finalnie został zaprojektowany w inny sposób. We wniosku o dopuszczenie odstępstwa inwestor określił liczbę miejsc postojowych na 150 stanowisk znajdujących się na otwartym garażu dwupoziomowym oraz 35 stanowisk znajdujących się na parkingu na płycie głównej (łącznie 185 miejsc parkingowych). Organ natomiast wydał postanowienie dotyczące 189 miejsc parkingowych (154 na garażu dwupoziomowym oraz 35 na parkingu na płycie głównej). W samym projekcie budowlanym wskazuje się zaś, że realizowany będzie garaż "jedynie" na 150 miejsc. Projekt budowlany jest więc niezgodny z omawianym postanowieniem, zaś to ostatnie, jako wyjątek, musi być rozumiane ściśle. W postanowieniu organ nie określił liczby miejsc postojowych jako maksymalnej, ale wskazał wartość sztywną. Istotne jest ponadto, że różnice pomiędzy treścią omawianego postanowienia, a zatwierdzonym projektem budowlanym dotyczą także ilości miejsc planowanych na kondygnacjach -2 i -1, a nie tylko rezygnacji z miejsc postojowych na płycie głównej. Dodatkowo, stan nieprawności co do tego, ile miejsc parkingowych może i zamierza wybudować inwestor pogłębia fakt, że w samym pozwoleniu na budowę ponownie jest mowa jedynie o 189 miejscach postojowych. W ocenie Spółki, ponieważ postanowienie z dnia [...] października 2014 r., dopuszczające omawiane odstępstwo, dotyczy wyłącznie lokalizacji miejsc postojowych, zaś jego wprowadzenie następuje "kosztem" praw osób trzecich, kwestia określenia przedmiotu inwestycji (tj. ilości owych miejsc postojowych) jest zasadnicza dla finalnego rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 1(34) z 2010 r., poz. 1). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie Sąd nie jest władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Właściwe sformułowanie zarzutów polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz na czym to naruszenie polegało. W niniejszej skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku odnoszącą się do kwestii możliwości udzielenia przez organy administracji zgody na odstępstwo od wymogów przewidzianych w przepisach techniczno-budowlanych. W takiej sytuacji skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w zakresie podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w kierunku zmiany zakwestionowanej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej strona nie kwestionuje w istocie rzeczy samego - korzystnego dla niej - rozstrzygnięcia lecz wyrażoną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną dotyczącą spornej kwestii. W takiej sytuacji strona może domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie. Jeżeli mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu, sąd drugiej instancji oddali skargę kasacyjną (art. 184 p.p.s.a. in fine) wyrażając w uzasadnieniu właściwą i wiążącą ocenę prawną (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1003/06; z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 858/08). W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną domaga się uchylenia oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jego uchylenia w tej części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za dopuszczalne należało uznać sformułowane w ten sposób zarzuty skargi kasacyjnej oraz wniosek dotyczący zmiany w tym zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (wyrok SN z 15 marca 2002 r., sygn. akt II CKN 1415/00, niepubl.; W. Siedlecki w: B. Dobrzański, B. Lisiewski, Z. Resich, W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, Warszawa 1975, tom I, str. 573). To jednak mając na uwadze zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zasadę kontroli wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.) oraz zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), nie jest możliwe ustalenie tego zakresu bez sięgnięcia do treści uzasadnienia. Dlatego dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 558). Zakres powagi rzeczy osądzonej (co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia) jest brany z urzędu pod rozwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1556/06. Dodatkowo można wskazać na pogląd T. Wosia przywołany w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 858/08, "podczas, gdy oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego na zakończone postępowanie administracyjne i wydane w nim rozstrzygnięcie wiążą się z reguły z samą sentencją tego orzeczenia, zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiążę się z pewnymi elementami uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego; mimo bowiem użycia w art. 153 określenia "orzeczenie", chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta – w związku z postanowieniami art. 138 i art. 141 § 4 - może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego." Powyższa wykładnia przepisów postępowania kasacyjnego zapewnia stronie prawo do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), prawo do rzetelnego procesu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka) oraz dwuinstancyjność postępowania (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, stwierdzić trzeba, że o ile za dopuszczalny należało uznać zakres zaskarżenia (błędny pogląd prawny) i wniosek dotyczący zmiany, w tym zakresie, uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na dyspozycję art. 184 p.p.s.a. (zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu), o tyle już wniosek o uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., nie mógłby zostać uwzględniony. Zauważyć bowiem należy, że w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Ewentualnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylając zaskarżone orzeczenie może rozpoznać skargę (art. 188 p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną tak sformułował zakres zaskarżenia ("zaskarżam w części obejmującej pogląd prawny") i wniosek o zmianę orzeczenia Sądu I instancji ("rozpoznanie sprawy w tej części"), że Naczelny Sąd Administracyjny, nie mógłby orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a tym samym o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta [...]. Wyrok, który uchyla w całości zaskarżony akt, jak to było w niniejszej sprawie, nie może być uchylony w części, bo części takich nie zawiera. Skarga kasacyjna mogła być zatem rozpoznana jedynie pod kątem dyspozycji przepisu art. 184 p.p.s.a. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, stwierdzić należy, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku i podważyć dokonanej przez Sąd wojewódzki oceny prawnej w tym zakresie. Z ustawy Prawo budowlane wynika, że od obowiązku zachowania przepisów rozporządzenia inwestor może zostać zwolniony jedynie w ściśle określonych okolicznościach. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż przepis ten stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który ma obowiązek rozważyć okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietna 2011 r., sygn. akt II OSK 765/10). Organy muszą przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodność ta polega, m.in., na poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. art. 5 ust. 1 pkt Prawa budowlanego). W sprawie niniejszej organy administracji, co prawidłowo zostało ocenione w zaskarżonym wyroku wykazały, że zaistniały szczególne okoliczności, z powodu których należało udzielić inwestorowi zgody na odstępstwo od konieczności zachowania warunków § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., jak i w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wskazano okoliczności, które zdecydowały o wyrażeniu zgody na odstępstwo. Słusznie uznano, że wprowadzenie odstępstwa podyktowane było istniejącym stanem zagospodarowania działek objętych inwestycją. Działki inwestora nr [...] są wąskie – mają od 31,79 m do 33,96 m szerokości – zachowanie wymaganej 16 m odległości od granic wszystkich działek sąsiednich było więc niemożliwe. Organ I instancji udzielając zgody na ww. odstępstwo wziął pod uwagę przeznaczenie terenu inwestycji i terenów sąsiednich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz sposób zagospodarowania i zabudowy sąsiednich działek. Zbliżenie miejsc postojowych w otwartym garażu do granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, nie wywoła negatywnego oddziaływania na użytkowanie istniejących budynków. W sąsiedztwie otwartego garażu jest wielopoziomowy otwarty garaż Galerii [...], są budynki usługowe, handlowe, parkingi naziemne. Brak jest natomiast od strony projektowanego garażu budynków, o których mowa w § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia, a nawet takich budynków z pomieszczeniami przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Proponowane rozwiązanie lokalizacji parkingu, na etapie projektu koncepcyjnego, zostało pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę ds. p.poż. Nie można zatem uznać, aby udzielone odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powodowało zagrożenie życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ograniczenie dostępności dla osób niepełnosprawnych, a także, że w wyniku jego udzielenia nastąpiło pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych oraz stanu środowiska. Argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej, odnośnie pominięcia interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, bliżej nieskonkretyzowana i hipotetyczna, świadczyć może jedynie o naruszeniu interesu faktycznego (przesłonięcie reklam, spadek wartości nieruchomości, uniemożliwienie dalszej rozbudowy), nie zaś prawnego będącego pod ochroną. Kwestia zaś nieścisłości w zakresie określenia miejsc postojowych w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym, wykracza poza zakres podniesionego w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, co więcej będzie przedmiotem ponownej oceny organu architektoniczno-budowlanego, w związku ze sformułowaną w zaskarżonym wyroku oceną prawną. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.