IV SA/Po 649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza na rzecz skarżącej A.W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2017 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778; ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...], znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem na działce nr [...], ark. [...], obręb U. w P. przy ul. [...] i [...] w P. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta orzekając ponownie w niniejszej sprawie nie zastosował się do zaleceń zawartych w poprzednich decyzjach organu odwoławczego tj. z [...] marca 2016 r. nr. [...] oraz z [...] lutego 2017 r. nr. [...] Kolegium zakwestionowało stanowisko Prezydenta Miasta co do barku kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, barku kontynuacji funkcji zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy, barku kontynuacji linii zabudowy zlokalizowanej wzdłuż tych samych dróg publicznych, co działka objęta wnioskiem, barku kontynuacji wysokości budynków z obszaru analizowanego, a także barku kontynuacji cech zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium skoro w części tekstowej wyników analizy wskazuje się, iż wskaźnik wielkości planowanej zabudowy (23 %) w stosunku do powierzchni działki nr [...] zawarty jest w przedziale od 4% (działka nr [...]) do 28 % (działka nr [...]) to organ powinien w sprawie zastosować § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Tym samym w ocenie Kolegium istnieje możliwość ustalenia powyższego parametru zgodnie z żądaniem inwestora. Odnosząc się do kwestii niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że w obszarze przyjętym do analizy występują działki zabudowane budynkiem o funkcji mieszkalnej i trudno się zgodzić z twierdzeniem organu I instancji, iż planowane przedsięwzięcie budowlane nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze przyjętym do analizy. Wystarczającym jest bowiem aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium organ I instancji błędnie również uznał, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy występującej w obszarze analizowanym, bowiem z analizy wynika, iż ustalenia ww. parametru zabudowy można dokonać w oparciu o działka nr [...] i [...]. Zdaniem Kolegium niezrozumiałe jest stanowiska zajmowane przez organ I instancji w toczącym się postępowaniu administracyjnym, bowiem Prezydent Miasta P. wydając pierwszą decyzję w sprawie tj. decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2015 stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie występuje kontynuacja linii zabudowy oraz wysokości budynków występujących w obszarze przyjętym do analizy, a także że planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W kolejnej decyzji Prezydent Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził, że planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz funkcji zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy. Natomiast w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji uznał, iż przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje już wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie kontynuuje funkcji zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy, nie kontynuuje linii zabudowy zlokalizowanej wzdłuż tych samych dróg publicznych, co działka objęta wnioskiem, nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego, a także nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu. Uzasadniając konieczność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Składając sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. W. (zwana dalej "skarżącą") zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca stwierdziła, że zgadza się ze wskazaniami organu odwoławczego, jednakże w jej ocenie zasadnym i koniecznym było wydanie w sprawie decyzji merytorycznej i ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skarżąca wskazała, że załatwienie sprawy o ustalenie warunków zabudowy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w przypadku wniesienia odwołania, organu odwoławczego. Kompetencja organu II instancji obejmuje rozpoznanie sprawy (a nie tylko ocenę postępowania i wydanej przez organ I instancji decyzji). Powyższe oznacza, że organ ten zobowiązany jest ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego możliwe jest wydanie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej nie ma racji organ odwoławczy, jakoby w przypadku postępowania o warunkach zabudowy wyłączona została możliwość wydania "przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformatoryjnej i jedyną decyzją która mogłaby zapaść w wyniku uznania w całości zarzutów odwołania było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wbrew twierdzeniom Kolegium w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wyklucza się kategorycznie możliwości ustalenia przez organ odwoławczy warunków zabudowy i nie statuuje się w tym zakresie żadnych zasad. Skarżąca zaznaczyła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium wielokrotnie dawało temu wyraz wskazując na bezpodstawność argumentacji organu I instancji stanowiącej podstawę do odmowy wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1299/11 skarżąca podniosła, że kiedy to organ I instancji nie reaguje na kolejne uchylenia swojego orzeczenia i wydaje ponownie decyzję w sposób istotnie naruszającą przepisy prawa zasadne jest podjęcie próby naprawy takiego postępowania, nawet wtedy kiedy wymaga to sporządzenia analizy urbanistycznej w toku postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie, organ I instancji trzykrotnie bezpodstawnie wydawał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, rażąco naruszając przy tym przepisy prawa i jawnie ignorując wskazania organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że w sprzeciwie trafnie zarzucono decyzji Kolegium naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wprost przeciwnie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie przesądziło, iż materiał dowodowy zebrany w aktach, a w szczególności wyniki analizy wskazują, że planowana inwestycja w formie wskazanej we wniosku spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a co za tym idzie pozwala na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższe Kolegium przesądziło w sposób jednoznaczny, kwestionując argumentację organu I instancji mającą przemawiać za wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto zauważyć trzeba, że zasadniczo argumentacja Kolegium mająca przemawiać za brakiem możliwości wydania decyzji reformatoryjnej zawiera się w stanowisku, iż brak jest możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ odwoławczy, w sytuacji wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Argumentacji tej nie sposób podzielić w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie w orzecznictwie Sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jednak czego nie dostrzegło Kolegium stanowisko to wyrażane było w sprawach wymagających przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem Kolegium nie stwierdziło braków w materiale dowodowym sprawy, a jedynie zakwestionowało ocenę tego materiału dokonaną przez organ I instancji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy będzie miało miejsce w decyzji organu odwoławczego. W każdej jednak sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroku NSA z dnia 20 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1299/11, z dnia 23 stycznia 20134 r. sygn. akt II OSK 1986/12 oraz z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 55/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć trzeba, że na legalność administracyjnego toku instancji nie ma znaczenia dokonana przez organy obu instancji odmienna ocena tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. To, że w tej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ II instancji nie może takich warunków określić i wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2198/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, a jedynie dokonało odmiennej oceny wyników analizy urbanistycznej, pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe w pełni uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy nastąpiłoby bowiem w oparciu o ten sam materiał dowodowym. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że przedmiotem analizy organów obu instancji były te same elementy zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, a odmienna była jedynie ich ocena dokonana przez Kolegium, tj. pozwalająca na pozytywne ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji Sąd uznał, że uzasadniony jest podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w sprzeciwie Sąd wskazuje, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek nie można nie dostrzec, że organ I instancji nie reagował na kolejne uchylanie swoich orzeczeń i wydawał ponownie decyzję w sposób istotnie naruszającą przepisy prawa. W tej sytuacji organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpatrujący sprawę zobowiązany był usunąć naruszenia przepisów prawa materialnego, których dopuścił się organ I instancji i wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zaznacza również, że wbrew stanowisku Kolegium w aktach sprawy znajdują się nie tylko wyniki analizy, ale również sama analiza. Wprawdzie wykonana ona została na potrzeby decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. jednak w ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie brak było potrzebyprzeprowadzenia ponownej analizy po uchyleniu decyzji organu I instancji. Skoro bowiem uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Kolegium nie zakwestionowało rzetelności przeprowadzonej analizy, a jedynie jej wyniki, to w ocenie Sądu sporządzenie nowej analizy spowodowałoby zbędne przedłużenie postępowania oraz generowało dodatkowe koszty. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).