II OSK 55/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 685/12 w sprawie ze skargi I. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od I. M. i Z. M. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 września 2012 r., II SA/Łd 685/12, po rozpoznaniu skargi I. M. i Z. M. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy Mniszków, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. i I. M., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Zarzęcin, gm. Mniszków dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego-rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie szczelnego szamba. Jako podstawę prawną organ powołał art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.), § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 163, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. Organ wyjaśnił, że nie zostały łącznie spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołując się na wyniki analizy przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ stwierdził, że – w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się działki ozn. nr ewid. 97, 98/2,99/1,100/4, od 101/1 do 101/10, 103/2 i 104 dostępne z tej samej drogi publicznej, działki niezabudowane, oraz działki dostępne z innej drogi publicznej zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie zagrodowej (działki nr 100/1 i 103/1) i budynkami rekreacyjnymi (dz. nr 103/2, 96/3 i 96/4); – do analizy cech zabudowy, która umożliwi określenie parametrów dla nowoprojektowanej zabudowy wybrano budynki zlokalizowane w analizowanym sąsiedztwie przedmiotowej działki. Średnie wartości parametrów technicznych i cechy zabudowy w analizowanym sąsiedztwie przedmiotowej działki wynoszą odpowiednio: średnia szerokość elewacji frontowych – 8,00 m, średnia wysokość do kalenicy – około 8,50 m nad poziomem terenu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – około 4,50 m npt, linia zabudowy – 4,00 m–20,0 m od granicy z działkami stanowiącymi układ komunikacyjny, dachy – dwuspadowe i wielospadowe o kalenicach głównych równoległych i prostopadłych do frontu działek oraz o kącie nachylenia połaci do 45°; w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkalna, rekreacyjna i zagrodowa, w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest budynków o funkcji rekreacyjnej, które dostępne byłyby z tej samej drogi publicznej, co uniemożliwia określenie parametrów technicznych, dla projektowanej inwestycji. Teren inwestycji znajduje się na obszarze terenów upraw rolniczych i skomunikowany jest poprzez działkę gruntu (nr 100/2) z istniejącą droga publiczną (dz. nr 159/1). Istniejące uzbrojenie terenu występujące w obszarze analizowanym jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Realizacja inwestycji nie będzie stanowić kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania terenu występującego w obszarze analizowanym – w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowane są niezabudowane działki stanowiące tereny upraw rolniczych. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ze względu na klasę bonitacyjną gleby (kl. V, której zwarty projektowany obszar przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne nie przekroczy powierzchni 0,50 ha). Planowane przedsięwzięcie znajduje się poza terenem wymagającym szczególnej ochrony prawnej, nie będzie ono związane z wykorzystywaniem zasobów naturalnych, nie będą też miały miejsca znaczące emisje ani inne uciążliwości. Inwestycja projektowana jest zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi i szczególnymi przy zastosowaniu nowoczesnych technologii: – projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz przepisami w zakresie ochrony środowiska i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko; – przedmiotowa inwestycja, nie będzie naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich; – projektowana inwestycja nie będzie zgodna z obowiązującymi przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego w kontekście polityki przestrzennej gminy Mniszków oraz z zasadą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest możliwości określenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy i wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. I. i Z. M. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucili naruszenie: – przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik spraw, poprzez wykonanie analizy urbanistycznej w sprzeczności z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 30 września 2011 r. znak: K.O. 420-203/11, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; – prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec błędnego przyjęcia, iż brak zabudowy w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej determinuje niemożność ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy sąsiednie działki zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudów oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, wnieśli o: – dopuszczenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów w postaci mapy ewidencyjnej w skali 1.5000 sąsiedztwa planowanej inwestycji, mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 sąsiedztwa planowanej inwestycji oraz dokumentacji fotograficznej sąsiedztwa planowanej inwestycji, na okoliczność zagospodarowania sąsiedniego terenu i nierzetelności analizy architektoniczno-urbanistycznej przeprowadzonej przez organ: ponowne przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.; – uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie wniosku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawa ustalenia warunków zabudowy z wniosku I. i Z. małż. M. po raz kolejny została rozpatrzona przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym, które to w uprzednich swoich orzeczeniach dokonywało ocen zapadłych w sprawie decyzji organu pierwszoinstancyjnego, z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, które winien organ brać pod uwagę rozpatrując sprawę. Mimo to wbrew wyraźnym wskazaniom zawartym w szczególności w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 30 września 2011 r. organ pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej sprawy podejmując w efekcie kolejny raz wadliwe rozstrzygnięcie. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowane przez inwestora zamierzenie nie spełnia wymogów art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. W poprzedniej decyzji Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się pogodzić w praktyce. Zdaniem Kolegium dla spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa wystarczy, aby w obszarze analizowanym znalazła się choć jedna nieruchomość o zbliżonym do planowanej charakterze zabudowy. Z analizy zagospodarowania terenów wokół działki objętej wnioskiem przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, uzupełnionej w toku postępowania odwoławczego można wywieść, że na działce ozn. nr ewid. 103/2 występuje zabudowa mieszkaniowa rekreacyjna, na działkach ozn. nr ewid. 96/3, 96/4, 98/1, 99/2, 100/1 i 103/1 zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna realizowana jest także w zabudowie zagrodowej, która spełnia funkcję mieszkalną, przy czym w wynikach analizy stanowiącej załącznik do decyzji na działkach ozn. nr ewid. 96/3 i 96/4 występuje zabudowa rekreacyjna, co powinno zostać wyjaśnione. W opinii Kolegium skoro w obszarze analizy występują budynki rekreacyjne i mieszkalne to brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Ponadto, nie zgodził się z organem I instancji, że działka nr 103/2, na której usytuowany jest budynek rekreacyjny, ma dostęp do innej drogi publicznej, skoro (jak wynika z mapy) przylega ona do drogi nr 159/1, do której ma dostęp działka objęta planowaną zabudową. Organ stwierdził też, że nie można upatrywać przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy w samej sprzeczności planowanej inwestycji z założeniami polityki przestrzennej gminy Mniszków. Brak zgodności charakteru inwestycji z wymaganiami ogólnie pojmowanego ładu przestrzennego nie może być powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Okoliczność, że teren inwestycji zlokalizowany jest w centralnej części terenów upraw rolniczych w oddaleniu od dróg publicznych nie może przesądzać o niemożności zabudowy w sytuacji, gdy w sąsiedztwie istnieje działka nr 103/2 zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium dodało, że nie mogło merytorycznie rozstrzygnąć sprawy z uwagi na konieczność dokonania uzgodnień decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Nadto, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. podjęcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga sporządzenia projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę bądź architekta. W przedstawionych okolicznościach należało orzec jak w sentencji, jako że sprawa wymaga ponownej oceny przez organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego materiału przy uwzględnieniu okoliczności podniesionych w niniejszej decyzji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien uwzględnić cechy zabudowy działek nr 98/1 i 99/2. przedstawione w uzupełnieniu analizy, po uprzednim ustaleniu wskaźnika zabudowy tych działek. Nadto, wskazało, że nie może zastępować organu I instancji w podjęciu stosownego rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymienionej w art. 15 k.p.a. I. i Z. M. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ II instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi II instancji wydać decyzję zmieniającą i orzekającą co do istoty sprawy. Wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy złożyli w dniu 17 września 2009 r. i do dnia wniesienia skargi sprawa nie została zakończona. Dodali, że uzasadnienie projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18 ze zm.) wskazywało, iż jednym z zamiarów ustawodawcy związanych z nowelizacją art. 138 k.p.a. było ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. Podnieśli, że nie sposób uznać aby konieczność dokonania uzgodnień i sporządzenia projektu decyzji przez uprawnioną osobę przesądzała o ziszczeniu się przesłanki "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wobec uzupełnienia analizy urbanistycznej w toku postępowania odwoławczego, w ocenie skarżących wydanie decyzji merytorycznej w jakimkolwiek stopniu nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 138 k.p.a. w kontekście uregulowań ustawy o planowaniu przestrzennym i stwierdził, że organ naruszył rygory art. 138 § 2 p.p.s.a., wydał bowiem decyzję kasacyjną w sytuacji, w której nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Stosownie do treści powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego muszą zaistnieć łącznie. Z redakcji tego przepisu wprost wynika, że nie stanowi wystarczającej przesłanki stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania. Ponadto nie można ich rozpatrywać bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena pełnego stanu faktycznego sprawy. Dopiero podważenie ustaleń organu I instancji i w konsekwencji konieczność znacznego uzupełnienia (co najmniej przekraczającego zakres dodatkowego, uzupełniającego postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a.) postępowania dowodowego stanowić mogą podstawę dla wydania decyzji kasacyjnej. Nie stanowi przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wadliwa, w ocenie organu odwoławczego, wykładnia przepisów prawa materialnego, przyjęta przez organ I instancji i wynikająca z niej odmienna ocena stanu faktycznego. Jeżeli natomiast w toku postępowania odwoławczego organ II instancji dostrzeże braki w postępowaniu wyjaśniającym winien je uzupełnić. Z obowiązku tego zwalnia go jedynie jednoznaczne określenie, że uzupełnienie postępowanie wyjaśniającego należy przeprowadzić w całości lub w znacznej części. Stosując art. 12 k.p.a. (zasada sprawności) i uwzględniając chronologię przepisów art. 136 i 138 k.p.a., organ odwoławczy powinien zawsze dążyć do uniknięcia kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skoro organ odwoławczy przejmuje sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, to również winien prowadzić postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Ocenić winien również, czy postępowanie organu stopnia podstawowego są dotknięte tego rodzaju wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Sąd podkreślił, że aktualne brzmienie powołanego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie organ II instancji rozpoznając odwołanie skarżących zakwestionował kolejną już – czwartą – odmowę ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżących uzasadnianą brakiem przesłanek, określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy przede wszystkim wskazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie uprawniał organu I instancji do wniosku, że sporna inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Wyczerpująco ten pogląd uzasadnił wskazując, że planowana zabudowa, jako niesprzeczna z istniejącą wokół, z dostępem do drogi publicznej poprzez inną działkę, z wystarczającym dla planowanej inwestycji uzbrojeniem terenu, stanowi kontynuację wiodącej funkcji terenu, spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa, możliwe jest ustalenie parametrów nowej zabudowy. Postępowanie wyjaśniające w pełni potwierdza powyższy wniosek. Kolegium częściowo przeprowadziło zresztą postępowanie wyjaśniające poprzez uzupełnienie analizy urbanistycznej. W ocenie Sądu konstatacja Kolegium o spełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa nie stanowi uzasadnionej podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza z tej tylko przyczyny, że Burmistrz ten sam wszak stan faktyczny zinterpretował odmiennie. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że nie stanowi podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy jej niezgodność z założeniami polityki przestrzennej gminy Mniszków. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że brak zgodności charakteru inwestycji z wymaganiami ogólnie pojmowanego ładu przestrzennego nie może być powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Okoliczność, że teren inwestycji zlokalizowany jest w centralnej części terenów upraw rolniczych w oddaleniu od dróg publicznych nie może przesądzać o niemożności zabudowy w sytuacji, gdy w sąsiedztwie istnieje działka nr 103/2 zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jako podstawę przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium wskazało w istocie dwie okoliczności – brak uzgodnień, o jakich nowa w art. 53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. oraz konieczność sporządzenia projektu decyzji przez uprawnione do tego osoby. Zarzut braku uzgodnienia dotyczy przeznaczenia gruntów rolnych pod inwestycję, stosownie do art. 53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. Tymczasem z analizy urbanistycznej i z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że z uwagi na rodzaj gleby (V klasa bonitacyjna) teren ten nie podlega ochronie w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowisko takie powtarza też autor analizy urbanistycznej z dnia 13 września 2012 r., załączonej przez pełnomocnika skarżących do pisma procesowego z dnia 14 września 2012 r.. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby ten stan faktyczny się zmienił. Ta podstawa uchylenia decyzji nie została przekonująco udowodniona. Sąd nie podzielił również generalnej opinii organu II instancji, że nie jest możliwe uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego o niezbędne w sprawie uzgodnienia. W ocenie Sądu ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakazu takiego nie zawierają. Nie wskazują na ten zakaz ani zasady ogólne postępowania administracyjnego, ani przepis art. 136 k.p.a., ani reguły procedowania w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności w przepis art. 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość uzupełnienia postępowania o elementy niezbędne dla rozstrzygnięcia. Z uwagi na to, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ uwzględnia ostateczne postanowienie uzgodnieniowe, to zarzut pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania jest nietrafiony. W ocenie sądu organ II instancji nie uzasadnił również w sposób przekonujący dlaczego, prowadząc uzupełniające postępowanie wyjaśniające nie może w trybie art. 136 k.p.a. uzyskać projektu decyzji sporządzonego przez osoby uprawnione. Projekt decyzji sporządzony musi być w takim kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie i ten projekt jest przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Dostrzegając pewną trudność, ale jedynie natury technicznej, w przygotowaniu takiego projektu na etapie postępowania odwoławczego, w ocenie sądu brak podstaw do tezy, że istnieją przeszkody prawne do sfinalizowania procedury związanej z decyzją o warunkach zabudowy. Przeciwny pogląd prowadzi do nieakceptowanych sytuacji, gdy organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy wbrew ocenie organu odwoławczego, nie wykonuje wszystkich czynności nałożonych na niego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania, sformułowany w stosunku do decyzji reformatoryjnej również jest bezzasadny. Gdyby przyjąć za słuszny ten tok rozumowania, uprawnienie organu II instancji do wydawania decyzji merytorycznych (reformatoryjnych) byłoby w istocie fikcją. Nie może być mowy o pozbawieniu prawa do dwuinstancyjnego postępowania w sytuacji, gdy sprawa toczyła się przez dwie instancje a organ odwoławczy doszedł do przekonania, że decyzja pierwszoinstancyjna jest błędna. W takiej sytuacji wydanie decyzji merytorycznej na poziomie postępowania odwoławczego nie zmienia faktu, że postępowanie zostało przeprowadzone a sprawa rozstrzygnięta w dwóch instancjach. Podobnie fakt, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy należy do władczych uprawnień gminy nie przesądza o braku przesłanek do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Nie wynika to z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w żadnym przepisie nie wyłącza stosowania np. art. 136 k.p.a. Wyłączenie możliwości decyzji reformatoryjnej w sprawach o ustalenie warunków zabudowy byłoby ograniczeniem zasady dwuinstancyjności, zawężając w istocie możliwość merytorycznego decydowania do poziomu organu I instancji. Byłoby to niczym nieuzasadnione ograniczenie uprawnień strony do skorzystania z pełnego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W rezultacie ani konieczność np. dokonania uzgodnień na etapie postępowania odwoławczego, ani konieczność sporządzenia projektu decyzji nie wykracza w ocenie sądu poza uprawnienia przewidziane w art. 136 k.p.a. Konsekwencją poglądu Kolegium jest to, że w czterech kolejnych decyzjach poczynając od lutego 2010 r. Wójt Gminy Mniszków odmawiał ustalenia warunków zabudowy, organ odwoławczy uchylał te decyzje i zwracał uwagę na błędną interpretację zasady dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji i braki w materiale dowodowym. Braki postępowania wyjaśniającego były uzupełniane, ale organ I instancji pozostawał przy błędnej wykładni przesłanek ustalenia warunków zabudowy, wydając kolejne rozstrzygnięcia. Doprowadziło to do kuriozalnej sytuacji, gdy na przestrzeni trzech lat skarżący nie mogą uzyskać warunków zabudowy do inwestycji, choć według organu odwoławczego spełniają większość przesłanek do ich uzyskania. Natomiast pozostające do uzyskania braki w postaci niesporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy czy brak uzgodnienia (niewystarczająco uzasadniony) wynikają jedynie z faktu, iż organ I instancji nie dokonał tych czynności z uwagi na przyjętą wykładnię przepisów prawa materialnego. Dodatkowo Sąd zauważył, że pogląd taki doprowadził do wydania kolejnej już decyzji odmownej, pozostającej poza kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu. Wobec tego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie, przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w uzasadnieniu decyzji Kolegium oraz poprzez nieuzasadniony zarzut, że Kolegium nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, i wydało decyzję kasacyjną przedwcześnie w sytuacji gdy zobligowane było do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i rozważenia wydania decyzji reformatoryjnej, czym naruszyło przepisy art. 138 § 2 k.p.a., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., polegające na błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do podjęcia decyzji reformatoryjnej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4), na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza taka w niniejszej sprawie była uzupełniana w toku postępowania odwoławczego, jednakże brak było uzgodnienia z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz melioracji. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, prowadzenie postępowania uzgodnieniowego, a także sporządzanie projektu decyzji byłoby zastąpieniem organu pierwszej instancji i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wymienionej w art. 15 k.p.a. Dalej podniesiono, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. U podstaw uchylenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy legły dwie okoliczności: – konieczność uzgodnienia przedsięwzięcia i projektu decyzji z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., która wyłącza możliwość wydania przez Kolegium decyzji reformacyjnej; – wadliwa wykładnia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem na gruncie art. 15 k.p.a. w powyższych okolicznościach Kolegium nie może zastępować organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy co do istoty tym bardziej, że projekt rozstrzygnięcia musi być sporządzony przez uprawnionego architekta lub urbanistę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Uznając za słuszny zarzut kasacyjny co do naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki podjął rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego bez wystarczającej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mianowicie Sąd będąc zobowiązany do kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wszystkich jej aspektach skupił się na kwestii proceduralnej objętej zarzutami skargi, a więc zasadności wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Podczas gdy podstawowym zagadnieniem spornym w rozpatrywanej sprawie, była różna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez organy obu instancji, co było przyczyną kilkukrotnego wydawania decyzji odmownych przez organ pierwszej instancji, a następnie ich uchylania przez Kolegium. Z decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego – rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – wynika, że zasadniczą przyczyną nieuwzględnienia wniosku było stwierdzenie braku przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowiącego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na tym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Według organu pierwszej instancji w analizowanym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości działki dostępne z tej samej drogi publicznej są niezabudowane i stanowią tereny upraw rolniczych, co uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast znajdujące się w sąsiedztwie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi – jednorodzinnymi i budynkami rekreacyjnymi dostępne są z innej niż przedmiotowa działka drogi publicznej. Nadto zaznaczono, że w obszarze analizowanym wykazano istniejącą zabudowę, która kształtuje się wzdłuż głównego ciągu komunikacyjnego drogi gminnej. Tereny upraw rolniczych, na obszarze których zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość są terenami niezabudowanymi i niezainwestowanymi. Tworzenie nowej zabudowy w tym obszarze oraz dopuszczenie zabudowy w trybie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest – zdaniem organu – sprzeczne z polityką gminy Mniszków w zakresie planowania przestrzennego oraz sprzeczne z zasadą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji zanegował ocenę co do tego, że planowane przez inwestorów zamierzenie nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, skoro w obszarze analizowanym występują budynki rekreacyjne i mieszkalne, to brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Ponadto zakwestionowano ustalenie przez organ pierwszej instancji, że działka nr 103/2 zabudowana budynkiem rekreacyjnym, ma dostęp do innej drogi publicznej, podczas gdy z mapy wynika, iż przylega ona do drogi nr 159/1, do której ma dostęp działka objęta planowaną zabudową. W przedstawionym stanie sprawy rzeczą Sądu było w pierwszej kolejności zajęcie wyraźnego stanowiska co do wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z rozbieżnymi ocenami zaprezentowanymi w tym zakresie przez organy obu instancji. Miało to szczególne znaczenie zważywszy, że to właśnie diametralnie różna interpretacja zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w wymienionym przepisie, doprowadziła do kilkukrotnego rozpoznawania sprawy przez organy obu instancji. Tylko wnikliwa analiza spornego zagadnienia, jak też rzetelna weryfikacja stanu faktycznego sprawy może stanowić podstawę do oceny zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest pełnej i kategorycznej oceny Sądu Wojewódzkiego co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd bowiem ograniczył się do zrelacjonowania stanowiska organu odwoławczego zaznaczając: "że konstatacja Kolegium o spełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa nie stanowi uzasadnionej podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza z tej przyczyny, że Burmistrz ten sam wszak stan faktyczny zinterpretował odmiennie". Przytoczone stwierdzenie dowodzi, że Sąd Wojewódzki mylnie sprowadził różnicę w ocenach organów obu instancji do odmiennego wnioskowania w zakresie subsumcji stanu faktycznego, w sytuacji gdy zasadnicza niezgodność stanowisk dotyczy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. O ile organ odwoławczy wywodzi, że dla spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa wystarczy, aby w obszarze analizowanym znalazła się choć jedna nieruchomość o zbliżonym charakterze do planowanej zabudowy, to organ pierwszej instancji przyjmuje, że działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy musiałaby być dostępna z tej samej drogi publicznej co nieruchomość będąca własnością inwestorów. Przesądzenie powyższej kwestii będzie stanowiło punkt wyjścia do zweryfikowania przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych przyjętych przez organy obu instancji oraz dokonanej subsumcji w odniesieniu do normy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dopiero w dalszej kolejności możliwa będzie właściwa ocena co do zasadności zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się jednak do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że przy rozważaniu przesłanek warunkujących wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej konieczne jest uwzględnienie w jakim przedmiocie sprawa się toczy. W tym kontekście zastrzeżenia budzi wywód Sądu co do tego, że rozstrzygnięcie po raz pierwszy przez organ odwoławczy o warunkach zabudowy nie stwarza ograniczeń w realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem trzeba, że ta problematyczna kwestia nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1299/11 nie wykluczył co do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Z kolei w wyroku z 23 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1986/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zastrzec jednak trzeba, że ocena NSA wyrażona została na tle sprawy, w której organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10). Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji na częściową akceptację zasługiwało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na ewentualną możliwość przeprowadzenia przez Kolegium określonych działań niezbędnych do końcowego załatwienia niniejszej sprawy. Zauważyć przy tym należy, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a następnie sąd. Zasadniczo jednak stronie służą odrębne środki do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego. Kolejne zagadnienie, które rzutowało na ocenę dokonaną w sprawie przez Sąd Wojewódzki, wiąże się z faktem wydania przez organy dalszych rozstrzygnięć wskutek decyzji kasacyjnej z [...] kwietnia 2012 r. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Mniszków kolejną decyzją z [...] lipca 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, natomiast Sąd Wojewódzki nie objął tej decyzji kontrolą wychodząc z założenia, że wykracza to poza granice sprawy. Tymczasem dla dokonania właściwej oceny sprawy wskazane było uwzględnienie działań organów obu instancji podejmowanych w dalszym toku postępowania, a będących następstwem zaskarżonej decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. Na taki obowiązek Sądu wskazuje przede wszystkim unormowanie art. 135 p.p.s.a. stanowiące, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszym postępowaniu sądowym nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. wydana została w granicach rozpoznawanej sprawy. Mimo że co do zasady kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organ administracji, to w niektórych sprawach sąd administracyjny nie może ocenić legalności działania organu administracji bez uwzględnienia okoliczności aktualnych w dacie wyrokowania. W szczególności potrzeba taka zachodzi w przypadku kontroli sądowej decyzji kasacyjnych podjętych przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy nie doszło do wstrzymania ich wykonania. Warunkiem efektywnego orzekania przez Sąd, kontrolujący decyzję kasacyjną organu odwoławczego jest ustalenie stanu sprawy istniejącego w dacie wyrokowania i jego uwzględnienie przy ocenie legalności działania organu administracji, jak też rozstrzyganiu o ewentualnym zastosowaniu środków przewidzianych w art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie decyzji kasacyjnej musi mieć na uwadze nie tylko okoliczności sprawy zaistniałe po dacie wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale też to, jakie są skutki uchylenia decyzji kasacyjnej dla aktów już podjętych przez organ pierwszej oraz drugiej instancji. Pominięcie tych aspektów przy wyrokowaniu w niniejszej sprawie skutkuje tym, że orzeczenie podjęte przez Sąd Wojewódzki mogłoby wbrew założeniom nie doprowadzić do szybszego załatwienia sprawy, zważywszy na wydaną decyzję przez organ pierwszej instancji oraz decyzję organu drugiej instancji, wydaną 29 października 2012 r., co wynika z wyroku WSA w Łodzi z 10 maja 2013 r. sygn. II SA/Łd 61/13. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego we wskazanym kierunku, a następnie zbadanie legalności zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu kwestii omówionych wyżej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.