II OSK 2198/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 951/14 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od P. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz na rzecz T. S. kwoty po 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 951/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę P. P., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w S. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W tej sprawie w związku z wnioskiem T. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu dla zwierząt na działce o nr ew. [...] i częściowo na działce nr ewid. [...], położonych w miejscowości W., gmina Z., Wójt Gminy Z. kilkukrotnie wydawał decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zapadły w tej sprawie także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1198/11. W związku z administracyjnym tokiem instancji Wójt Gminy Z. wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję znak: [...], którą po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ww. hotelu dla zwierząt. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji podniósł, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W ocenie organu planowana inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa, ponieważ działki zlokalizowane w jej otoczeniu nie są zagospodarowane w sposób podobny do działki objętej inwestycją (hotel dla zwierząt), wobec czego planowana inwestycja nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącej w pobliżu funkcji mieszkalnej, zagrodowej i usługowej. Przedmiotowa inwestycja generuje bowiem uciążliwości. Ponadto gabaryty projektowanej zabudowy znacznie obiegają od zabudowy już istniejącej, zaś znaczna odległość od drogi zakłóci ład przestrzenny wsi. Zakwestionował możliwość ustalenia linii zabudowy. Ponadto inwestycja spowoduje dysharmonię w obecnym krajobrazie. We wniosku nie określono ilości zbiorników na odprowadzanie ścieków i wód opadowych oraz ich parametrów, co w przypadku planowanej inwestycji jest konieczne, z uwagi na jej charakter. Organ pierwszej instancji wskazał również na niezgodność inwestycji z odrębnymi przepisami, tj. § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657), zgodnie z którym schronisko powinno być zlokalizowane w odległości co najmniej 150 m od siedzib ludzkich. Tymczasem warunek ten nie został zachowany, ponieważ najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, którą należy traktować jako siedziby ludzkie, znajduje się w odległości około 20 m od przedmiotowego terenu. Zdaniem organu pierwszej instancji zlokalizowanie schroniska w odległości 150 m od siedzib ludzkich należy rozumieć nie tylko jako wymaganą odległość od budynków schroniska, ale od schroniska jako całości łącznie z urządzeniami takimi jak drogi dojazdowe, parkingi, wybiegi dla zwierząt, tereny szkolenia psów i ogrodzenie. Reasumując, brak dobrego sąsiedztwa, brak odpowiednich propozycji odnośnie właściwego rozwiązania gospodarki ściekowej oraz niezgodność z przepisami odrębnymi uniemożliwiało, w ocenie organu pierwszej instancji, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji wniósł T. S.. Zaskarżoną decyzją SKO w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], i ustaliło sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie nie istniały podstawy do odmowy udzielenia warunków zabudowy. Wobec czego po przeprowadzeniu analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uprawniony urbanista sporządził na zlecenie organu odwoławczego projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy, stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że na terenie objętym analizą występuje zróżnicowana zabudowa zarówno zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowo-produkcyjna (na działce o nr ewid. [...] – zakład wyrobu drobnych elementów betonowych; na działkach o nr ewid. [...] i [...] – stacja demontażu pojazdów samochodowych; na działce o nr ewid. [...] – wyrobisko piasku). Na niektórych działkach (nr ewid. [...], [...], [...], [...]) realizowana jest zarówno funkcja zabudowy zagrodowej jak i usługowej polegającej na wymianie butli gazowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że za błędne należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji, iż kontynuację funkcji usługowej na analizowanym terenie stanowić mogą wyłącznie usługi o charakterze komplementarnym w stosunku do zastanej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Powołując się na przepisy prawa SKO stwierdziło, że hotel dla zwierząt realizuje tą samą funkcję co schronisko dla zwierząt. Jest to bowiem miejsce, w którym zwierzęta przebywają pod opieką ludzi, są karmione i pielęgnowane, a podobne czynności dokonywane są wobec zwierząt gospodarskich. Jednakże zarówno w gospodarstwie rolnym, jak i w schronisku dla zwierząt przebywają zwierzęta, zaś ewentualne uciążliwości związane z ich obecnością są porównywalne. Usytuowanie schroniska dla zwierząt (czy też hotelu dla zwierząt) na terenie zabudowy wiejskiej, gdzie dominuje funkcja zabudowy zagrodowej, w ramach której utrzymywane są zwierzęta gospodarskie oraz gdzie występują również obiekty zabudowy usługowej o zróżnicowanym profilu, nie pozostaje w sprzeczności z zastanym ładem przestrzennym. Za chybione zatem organ odwoławczy uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja polegająca na budowie hotelu dla zwierząt koliduje w sensie funkcjonalnym z istniejącą zabudową. Kolegium wyjaśniło, że ocena zgodności planowanej inwestycji o funkcji odmiennej od istniejącej jako funkcji uzupełniającej winna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności sprawy tak, by nie prowadziła ona do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany stan zabudowy i funkcję istniejącą. W przypadku terenów, na których funkcje mieszkalna, zagrodowa i usługowa występują równorzędnie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, możliwość budowy nowych obiektów usługowych winna być oceniana przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy z poszanowaniem wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Kolegium uznało, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na terenie objętym analizą, jako zabudowa o funkcji usługowej. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a następnie podkreślił, że na działkach położonych po tej samej stronie drogi, do której przylega działka objęta planowaną inwestycją istniejąca zabudowa przebiega tworząc uskok, co jasno wynika z części graficznej analizy. Istniejąca zabudowa jest zlokalizowana w największej odległości od krawędzi pasa drogowego na działce o nr ewid. [...]. Odległość ta wynosi 25 m, wobec czego w takiej właśnie odległości od granicy pasa drogowego została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Z uwagi na to, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla pro-wadzenia schronisk dla zwierząt nakazuje zlokalizowane schroniska dla zwierząt w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, w decyzji Kolegium zostało zawarte zastrzeżenie, iż ogrodzony teren przeznaczony pod hotel dla zwierząt wraz z wszystkimi obiektami wchodzącymi w jego skład winien być usytuowany, w liniach rozgraniczających teren inwestycji oraz z zachowaniem ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, w odległości co najmniej 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt. Kolegium stwierdziło, że w świetle wskazanych wyżej okoliczności stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanych obiektów należało uznać za pozbawione podstaw. Natomiast pozostałe parametry planowanej zabudowy zostały określone na podstawie średnich matematycznych zabudowy występującej na terenie analizowanym (powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, powierzchnia biologicznie czynna) oraz w nawiązaniu do parametrów istniejącej zabudowy, tj. zgodnie z wymaganiami określonymi w §§ 5-8 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu zostały określone odrębnie dla kojców dla zwierząt, budynku chłodni oraz budynku biurowego, w granicach od wartości minimalnej do maksymalnej, przy uwzględnieniu przeznaczenia tych budynków oraz występującego na danym terenie zróżnicowania poszczególnych parametrów zabudowy. Stwierdzono także, że teren objęty planowaną inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej położonej na działce o nr ewid. [...], zaś projekt decyzji został uzgodniony w tym zakresie z właściwym zarządcą drogi (postanowienie Zarządu Powiatu w Z. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...]). Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ zgodnie z danymi wynikającymi z rejestru gruntów na działce o nr ewid. [...] znajdują się grunty orne klasy IVb, V i VI. Projekt decyzji został w tym zakresie uzgodniony z właściwym organem ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...]). Projekt decyzji został również przesłany do uzgodnienia do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. – Terenowy Inspektorat w S., w zakresie ochrony melioracji wodnych. Wobec niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie zostało uznane za dokonane, w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p., po upływie ww. terminu. Kolegium stwierdziło również, że uzbrojenie terenu zarówno w zakresie zaopatrzenia w wodę, jak i w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną zostało zagwarantowane przez właściwe jednostki w formie umów. Inwestor wskazał we wniosku o wydanie decyzji, że ścieki będzie odprowadzał do projektowanej oczyszczalni ścieków. Na żądanie organu pierwszej instancji inwestor dodatkowo wyjaśnił, że ścieki socjalno-bytowe oraz ścieki zwierzęce odprowadzane będą do projektowanego szamba lub oczyszczalni ścieków, przy czym odchody zwierzęce odprowadzane będą do szczelnych zbiorników, a następnie utylizowane przez specjalistyczny podmiot. Planowana ilość ścieków wynosić będzie 1 m3 na dobę. Powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, gdy na terenie objętym planowaną inwestycją nie ma kanalizacji sanitarnej (tak jak w przedmiotowej sprawie), warunek zapewnienia właściwego uzbrojenia terenu w tym zakresie uważa się za spełniony poprzez wskazanie sposobu usuwania ścieków z terenu nieruchomości poprzez gromadzenie ich we własnej oczyszczalni ścieków lub szambie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stawiają wymogu określenia przewidywanej ilości ścieków oraz pojemności zbiorników na ich gromadzenie. Nie można zatem uzależniać ustalenia warunków zabudowy od spełnienia wymagań nieprzewidzianych przez przepisy prawa. Szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać budynki, w tym wymagania w zakresie odprowadzania ścieków, określają przepisy prawa budowlanego, zaś ich spełnienie stanowi przedmiot postępowania budowlanego. Zatem dopiero na etapie realizacji zamierzenia budowlanego inwestor będzie obowiązany wskazać szczegółowo rozwiązania techniczne w zakresie odprowadzania ścieków. Zdaniem organu II instancji planowana inwestycja spełnia również warunek zgodności z odrębnymi przepisami, a w szczególności z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schroniska dla zwierząt. Wskazano, że działka objęta planowaną inwestycją ma kształt wydłużony w kierunku od północnego do południowego, a jej powierzchnia stanowi wielkość 2,1568 ha. Działka w części północnej przylega do drogi publicznej i przybiera kształt prostokąta o szerokości 12 i długości 90 m. W dalszej części w kierunku na południe działka objęta inwestycją stanowi duży obszar o szerokości około 61 m i długości od 320 do 340 m. Jak wynika z załączonej do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, inwestor wskazał jako miejsce realizacji planowanej inwestycji południową część działki, oddaloną od najbliższych siedzib ludzkich (na działkach o nr ewid. [...] i [...]) o około 250 m. Zatem planowana przez inwestora lokalizacja na działce wskazanej jako teren inwestycji nie naruszy wymagań określonych w cyt. wyżej przepisach prawa, ponieważ rozmiary terenu nowej zabudowy gwarantują zachowanie odległości wymaganej przez ww. przepisy prawa. Nadto zachowanie wymogu określonej odległości planowanej inwestycji od siedzib ludzkich zostało zagwarantowane poprzez określenie w niniejszej decyzji warunku usytuowania ogrodzonego terenu przeznaczonego pod hotel dla zwierząt wraz ze wszystkimi obiektami wchodzącymi w skład tego hotelu w odległości co najmniej 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt. Kolegium wyjaśniło także, że przywołane na potwierdzenie prawidłowości kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Z. stanowisko powiatowej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wyrażone na posiedzeniu w dniu 12 grudnia 2013 r., nie może mieć wpływu na wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ponieważ wymieniona komisja nie jest uprawniona do wypowiadania się w przedmiocie warunków zabudowy. Rolą powiatowej komisji urbanistyczno-architektonicznej jest pełnienie funkcji doradczej w procesie tworzenia miejscowych planów zagospodarowania terenu w gminach, a nie wyrażanie stanowiska w sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 951/14, uwzględniając skargę wskazał, że Analizując ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że co do zasady Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione, w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, do przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego. Innymi słowy, organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tylko wtedy, gdy organ I instancji wadliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, albo materiał ten wymaga uzupełnienia w niewielkim stopniu, jak również w sytuacji, gdy organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, czego skutkiem było ich niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w znacznym stopniu, zwłaszcza w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, obliguje organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, zgodna z prawem decyzja o warunkach zabudowy powinna odpowiadać przesłankom materialnym i formalnym określonym w postanowieniach art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem takiej decyzji jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). We wskazanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie". W każdym postępowaniu odwoławczym, w tym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji organ II instancji jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Natomiast sporządzenie analizy urbanistycznej, będącej dowodem o elementarnym znaczeniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, sporządzenie projektu decyzji na etapie postępowania odwoławczego oznacza prowadzenie postępowania dowodowego w znacznej, przeważającej części. To z kolei narusza zasadę dwuinstancyjności, bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że organ II instancji dokonał wadliwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 60 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że wobec kolejnej odmowy ustalenia przez Wójta Gminy Zduńska Wola warunków zabudowy organ II instancji samodzielnie przeprowadził postępowanie dowodowe w całości, powierzając wykonanie analizy funkcji oraz cech i warunków zagospodarowania planowanej inwestycji oraz przygotowanie projektu decyzji wskazanemu przez siebie uprawnionemu urbaniście (pismo z dnia 23 kwietnia 2014 r., k. 5 akt odwoławczych). Następnie Kolegium orzekło co do istoty sprawy, ustalając warunki zabudowy la inwestycji. Analiza sporządzona na potrzeby organu odwoławczego nie zbyła pierwszą analizą urbanistyczną w niniejszej sprawie, dokument taki był sporządzony już w toku postępowania przed organem I instancji, ale zawierała wnioski niekorzystne dla inwestora. Organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej oceny rozbieżności między różnej treści analizami urbanistycznymi. Przede wszystkim jednak niezasadne było uznanie, że na etapie postępowania odwoławczego można przeprowadzić postępowanie dowodowe w tak przeważającej części, w szczególności w całości sporządzić analizę urbanistyczną, przyjąć jej wnioski odmienne od wniosków analizy sporządzonej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie dokonać dogłębnej oceny różnic obydwu dokumentów. Zastrzeżenia budzi też sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy na poziomie postępowania odwoławczego. Nie usprawiedliwia stanowiska organu odwoławczego nawet okoliczność, że sprawa ustalenia warunków zabudowy była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji i organ I instancji notorycznie nie wypełniał zaleceń zawartych w decyzjach kasacyjnych. Organ odwoławczy zignorował zatem treść powołanych wyżej przepisów, z których jednoznacznie wynika, że analiza urbanistyczna i ocena wniosków z niej płynących, może być dokonana wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Tymczasem przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy z pominięciem de facto organu I instancji, świadczy o rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a. Wyklucza to również możliwość składania środków zaskarżenia przez strony postępowania, ograniczając im tym samym prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Nie bowiem można zapominać o tym, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95, dostępne również w CBOSA). Podsumowując, Sąd stwierdził, że niewątpliwie działanie organu I instancji budzi poważne zastrzeżenia, to jednak organ odwoławczy nie miał prawa podejmowania rozstrzygnięcia "za" organ I instancji. Prowadząc w przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe od początku Kolegium naruszyło przepisy postępowania, a w konsekwencji tego również przepisy prawa materialnego. W tej sytuacji sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Skargi kasacyjne od ww. wyroku wnieśli SKO w S. oraz T. S.. SKO w S. swoją skargę kasacyjną oparło na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi P. P. na decyzję SKO w S. z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium z dnia 21 lipca 2014 r. wskutek błędnego przyjęcia, że: a) Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przyjmując go jako podstawę rozstrzygnięcia i wadliwie wydało decyzję reformatoryjną, podczas gdy samodzielne sporządzenie przez organ drugiej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji oraz przygotowanie projektu decyzji przez wskazanego przez ten organ uprawnionego urbanistę narusza art. 136 Kpa w związku z art. 60 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. i w rezultacie prowadzi do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., b) Kolegium na etapie postępowania odwoławczego przeprowadziło postępowanie dowodowe w przeważającej części poprzez sporządzenie w całości analizy urbanistycznej i przyjęło wnioski odmienne od wniosków analizy sporządzonej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, bez wszechstronnej oceny rozbieżności między różnej treści analizami; - art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności do zarzutu dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji z naruszeniem wymagań w zakresie odległości schronisk dla zwierząt od siedzib ludzkich określonych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt oraz w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieudzielnie wskazań co do dalszego postępowania. T. S. swoją skargę kasacyjną oparł na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi T. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 60 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnie, a w konsekwencji nietrafne przyjęcie, że SKO nie było uprawnione do uzyskania wymaganych przepisami uzgodnień; - art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji nietrafne przyjęcie, że SKO nie było uprawnione do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uchylenie decyzji SKO w S. z dnia [...] lipca 2014 r., wskutek błędnego przyjęcia że ww. decyzja naruszała przepisy prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie decyzji SKO w S. z dnia [...] lipca 2014 r., wskutek błędnego przyjęcia że ww. decyzja naruszała przepisy art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.; - art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga P. P. jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skarg kasacyjnych poza zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że przedmiotem kontroli w postępowaniu z obu skarg kasacyjnych jest wyrok o sygn. akt II SA/Łd 951/14, którego rozstrzygnięcie nie jest związane z merytoryczną oceną legalności przyjętych w zaskarżonej decyzji parametrów nowej zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jako problemu materialnoprawnego, lecz to zaskarżone rozstrzygnięcie związane jest z wypowiedzianą oceną Sądu I instancji w zakresie problemu prawnoprocesowego, tj. legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co z kolei – w ocenie Sądu I instancji doprowadziło do wydania decyzji odwoławczej z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Co do zasad wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. ocena Sądu I instancji jest klarowna i dająca się poddać merytorycznej ocenie w postępowaniu kasacyjnym. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wszystkie wymagane prawem wymogi. Ponadto Sąd I instancji nie zastosował art. 151 p.p.s.a. Nie mogło więc dojść do jego naruszenia Co do zaś legalności merytorycznej oceny Sądu I instancji wskazania wymaga, że stanowisko to opiera się tylko na jednym z kierunków orzeczniczych sądownictwa administracyjnego, tj. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1564/10. Jednak w tym zakresie istnieją jeszcze inne stanowiska wyrażone w wyrokach NSA o sygn. akt II OSK 1299/11, II OSK 1986/12 oraz II OSK 55/13, które dopuszczają możliwość ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego. Wynika z tego co najmniej uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Już chociażby taka okoliczność świadczy o braku podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie mogło dojść do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Problem bowiem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 K.p.a. Na legalność administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. To, że w tej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ II instancji nie mógł takich warunków określić i wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W tej sprawie takie wymogi formalne zostały wypełnione przez organ odwoławczy, jak i I instancji. Nie istnieje bowiem przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu. Co najistotniejsze, reformatoryjne ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy musi spełniać wymóg wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, choć odmiennego od decyzji pierwszoinstancyjnej, to co do zasady w oparciu o ten sam materiał dowodowym. Z akt sprawy wynika zaś, że przedmiotem analizy organów obu instancji były te same elementy zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, jednak ich ocena merytoryczna dokonana przez organ II instancji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. była odmienna, tj. pozwalająca na pozytywne ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hotelu dla zwierząt na działce o nr ew. [...] i częściowo na działce nr ewid. [...], położonych w miejscowości W., gmina Z.. Oba organy dokonały stosownych analiz pod kątem wypełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W oparciu o analizowany teren dokonały oceny planowanej inwestycji pod kątem analizy funkcji na sąsiednich działkach, linii zabudowy, parametrów zabudowy, wymaganego uzbrojenia terenu inwestycji, odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W tym zakresie Sąd I instancji nie wykazał aby w tej sprawie organ odwoławczy dokonał znaczącego uzupełnienia materiału dowodowego, co ewentualnie mogłoby uprawniać do stwierdzenia, że została naruszona zasada dwuinstancyjności. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się aby organ odwoławczy przekroczył swoje kompetencje. Mając powyższe na względzie należało uznać zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 2, art. 136 i art. 15 K.p.a. jako zawierające usprawiedliwione podstawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższą ocenę i dokonać merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w tym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.