II OSK 1574/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 793/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 793/17, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy[...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 13 września 2017 r. Rada Miejska w [...] podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; zwana dalej: "u.s.g.") w związku z art. 11a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.; zwana dalej "u.o.z."), uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2017 r. Nr[...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i pkt 4 u.o.z. W art. 11a ust. 2 pkt 1 oraz pkt 4 u.o.z. wskazano, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera regulacje zapewniające bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku dla zwierząt oraz wskazanie schroniska, w którym wykonywane będą obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt. Przedmiotowa uchwała nie wypełnia wskazanego przez zakresu treściowego programu, co stanowi istotne naruszenie prawa. W § 4 ust. 2 uchwały postanowiono, że: "Zapewnia się bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku: [...] oraz objęcie ich opieką pielęgnacyjną i weterynaryjną, na podstawie zawartej umowy". Następnie w § 7 ust. 1 uchwały wskazano, że: "Zapewnia się, w ramach środków przewidzianych w Programie, finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt przekazanych do schroniska, z wyjątkiem tych których stan zdrowia nie pozwala na tego typu zabieg". Natomiast w § 7 ust. 2 uchwały postanowiono, że: "Sterylizacja i kastracja zwierząt prowadzona jest przez schronisko". W ocenie organu nadzoru wskazane w uchwale schronisko nie spełnia warunków stawianych schroniskom przez ustawy i rozporządzenia. W Programie przyjęto bowiem, że wyłapywane zwierzęta umieszczane będą w schronisku: [...]. Natomiast schronisko powinno znajdować się pod nadzorem polskiej Inspekcji Weterynaryjnej. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda wystąpił do Rady Miejskiej z prośbą o wskazanie przez kogo oraz na jakiej podstawie nadzorowanie jest schronisko wskazanie w uchwale. W odpowiedzi Przewodniczący Rady wskazał, że: "kontrolę nad schroniskiem [...] sprawuje czeski Minister Rolnictwa na podstawie ustawodawstwa czeskiego". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina[...], zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 11a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 25 u.o.z. poprzez błędne uznanie, że schroniskom dla zwierząt bezdomnych przebywających poza granicami kraju opiekę weterynaryjną ma wykonywać polska inspekcja weterynaryjna; 2. art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu z dnia 26 października 2012 r., (Dz. Urz. UE.C Nr 326, s. 47) poprzez pominięcie całkowicie zasady swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej; 3. pkt 72 Dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym poprzez uznanie, że strona Republiki Czeskiej nie ma możliwości wykonywania autonomicznego nadzoru weterynaryjnego; 4. art. 5 i 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 278 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że dla psów umieszczonych z Gminy [...] w schronisku w Republice Czeskiej kontroli nie może sprawować Minister Rolnictwa Republiki Czeskiej na podstawie ustawodawstwa ww. państwa; 5. art. 9a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. 2016 poz. 1829 ze zm.) poprzez uznanie, że Minister Rolnictwa Republiki Czeskiej na podstawie ustawodawstwa ww. państwa nie może sprawować kontroli nad psami umieszczonymi z terenu Gminy [...] w schronisku w Republice Czeskiej; 6. art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nadzoru podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, prawidłowo uznał, że skoro prowadzenie schroniska dla zwierząt jest działalnością nadzorowaną, poddaną wymogom ustawowym i w którą ingerować może powiatowy lekarz weterynarii, to realizacja przez gminę zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nie może następować poprzez wskazanie schroniska znajdującego się poza terytorium Polski, nawet jeśli miejscem jego położenia jest terytorium państwa – członka Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji podzielił powyższą ocenę organu nadzoru. Sąd wskazał, że powołane regulacje prawne w zakresie ochrony zwierząt przewidują reżim normatywny dotyczący zasad prowadzenia i działalności schronisk dla zwierząt w Polsce. Prowadzanie schronisk dla zwierząt stanowi działalność nadzorowaną. Oznacza to konieczność poddania takiej działalności nadzorowi sanitarnemu polskich służb weterynaryjnych. Działalność ta nie została bowiem poddana regulacji unijnej. W tym zakresie nie dokonano bowiem transferu kompetencji na rzecz organów Unii Europejskiej. Przy podejmowaniu działalności nadzorowanej nie stosuje się art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, według którego do świadczenia usług przez usługodawców stosuje się odpowiednio przepisy art. 6 ust. 3, art. 9a, art. 9b, art. 11 i art. 75a oraz przepisy rozdziału 2a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.). W sprawach dotyczących podejmowania działalności nadzorowanej nie stosuje się art. 9a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że właściwy organ, dokonując oceny spełnienia wymogów niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznaje wymogi, jakie spełnił przedsiębiorca mający siedzibę na terytorium jednego z państw, o których mowa w art. 13 ust. 1, aby na terytorium tego państwa mógł podjąć lub wykonywać działalność gospodarczą, w szczególności uznaje certyfikaty, zaświadczenia lub inne dokumenty wydane przez właściwy organ państwa, o których mowa w art. 13 ust. 1, które potwierdzają spełnienie warunków podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej. Schronisko wskazane w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] znajdujące się na terytorium Republiki Czeskiej nie podlega nadzorowi polskiej Inspekcji Weterynaryjnej, a tym samym również nie znajduje się w rejestrze prowadzonym przez powiatowego lekarza weterynarii. Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1855 z późn. zm.) - dalej: u.ch.z., określa wymóg zgłoszenia schroniska do powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na przewidywane miejsce jego prowadzenia. W przypadku zaś schroniska prowadzonego na terenie Republiki Czeskiej warunku tego nie da się spełnić, a więc trudno uznać takie miejsce za schronisko w rozumieniu prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polski. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina[...], zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia oraz uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca gmina, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - P.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego: a. przepisów art. 49 oraz art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dn. 26 października 2012 r. (Dz. Urz. UE. C Nr 326, s. 47; dalej: TFUE) - poprzez ich błędną wykładnię oraz przepisów art. 1, art. 2, art. 9, art. 14 i art. 16 Dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006, s. 36; dalej: Dyrektywa 2006/123/WE albo Dyrektywa) - poprzez ich niezastosowanie, skutkujące przyjęciem błędnego, nieznajdującego uzasadnienia na gruncie przepisów prawa unijnego (a tym bardziej - nieuzasadnionego w treści zaskarżonego orzeczenia) stanowiska, jakoby działalność nadzorowana (prowadzenie schronisk dla zwierząt) "nie została poddana regulacji unijnej" i jakoby "nie dokonano (w jej przypadku, uwaga aut.) transferu kompetencji na rzecz organów Unii Europejskiej", gdy tymczasem prowadzenie schronisk jest usługą korzystającą z unijnej zasady swobody przedsiębiorczości i zasady świadczenia usług (jako niepodlegającej wyłączeniu z zakresu stosowania Dyrektywy 2006/123/WE, por. art. 1 i art. 2 Dyrektywy), a jedynie z uwagi na "nadrzędny interes publiczny" możliwe jest stosowanie w porządkach krajowych "systemu zezwoleń“ i "wymogów'' ograniczających te zasady (por. art. 9, art. 14 i 16 Dyrektywy), przy spełnieniu jednakże warunków stawianych przez prawodawcę unijnego, w tym - z zachowaniem zasad niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności. b. przepisu art. 16 ust. 3 Dyrektywy 2006/123/WE w zw. z art. 16 ust. 1 Dyrektywy 2006/123/WE poprzez ich niezastosowanie i pominięcie w dokonywaniu wykładni przepisów krajowego porządku prawnego, a to: art. 2 ust. 2 ustawy z dn. 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 893 ze zm.; dalej: u.ś.RP) oraz art. 8a u.ch.z., gdy tymczasem treść przywołanych przepisów prawa unijnego, przewidujących możliwe do nałożenia w krajowych porządkach prawnych - na usługodawców innych państw członkowskich - "wymogi", ograniczające unijną zasadę swobody świadczenia usług oraz dokonanie wykładni ww. przepisów prawa krajowego zgodnie z zasadą prounijnej ich wykładni (tj. zwłaszcza z uwzględnieniem brzmienia przepisów art. 16 ust. 2 i 3 Dyrektywy), powinna prowadzić do wniosków, że: - usługodawcy innych niż Polska państw członkowskich Unii Europejskiej nie są pozbawieni możliwości oferowania usług, które mają w polskim porządku prawnym charakter usług nadzorowanych (tu: świadczenie usług w postaci prowadzenia schroniska dla zwierząt) i nie dotyczą ich "wymogi" przewidziane przez polskiego ustawodawcę dotyczące podejmowania i wykonywania tego rodzaju działalności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o ile do świadczenia (wykonywania) oferowanych przez nich usług ma dochodzić na terytorium państwa członkowskiego, w którym prowadzą oni przedsiębiorstwo (innego niż Rzeczypospolita Polska), - w przypadku działalności nadzorowanej (którą jest w polskim porządku prawnym prowadzenie schronisk dla zwierząt) - polscy usługobiorcy nie są pozbawieni możliwości zbierania i przyjmowania (wybierania) ofert usługodawców innych państw członkowskich, którzy chcą świadczyć tego rodzaju usługi na terytorium państwa członkowskiego, w którym prowadzą oni przedsiębiorstwo (zgodnie z obowiązującym tamże porządkiem prawnym i pod kontrolą tamtejszych i powołanych ku temu organów). c. przepisu art. 4 pkt 25 u.o.z. w zw. z art. 11a u.o.z. w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. j u.z.ch.z., art. 8a u.ch.z. w zw. z art. 2 ust. 2 u.ś.RP, poprzez ich błędną wykładnię w zw. z art. 49 TFUE oraz art. 56 TFUE w zw. z art. 1, art. 2, art. 16 i art. 19 Dyrektywy 2006/123/WE (poprzez ich niezastosowanie i pominięcie w procesie wykładni przepisów prawa krajowego) skutkujące błędnym przyjęciem, że pod pojęciem "schroniska dla zwierząt" należy rozumieć wyłącznie schroniska dla zwierząt podlegające nadzorowi Inspekcji Weterynaryjnej (powiatowemu lekarzowi weterynarii jako jej organowi), a zatem - położone w Polsce, gdy tymczasem: - niezależnie od regulacji przyjętych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (usprawiedliwianych jej nadrzędnym interesem publicznym) - unijna zasada swobody świadczenia usług, gwarantowana pierwotnym i wtórnym prawem unijnym nie wyklucza (wykluczać nie może) oferowania oraz przyjmowania ofert usługodawców państw członkowskich Unii Europejskiej, prowadzących schroniska na terytoriach innych państw członkowskich, celem świadczenia (wykonywania) tych usług w innych państwach członkowskich (zgodnie z tamtejszym reżimem prawnym i pod kontrolą tamtejszych organów), zaś pozbawianie polskich usługobiorców (tu: gmin realizujących zadania własne, obowiązanych do zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt) tego rodzaju możliwości stanowi nieuprawnione (art. 19 Dyrektywy) ograniczenie ich prawa do korzystania z usług dostarczanych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwa w innych państwach członkowskich, - pojęcie "schroniska dla zwierząt" rozumieć należy przez pryzmat warunków sanitarnych i funkcjonalnych dotyczących miejsca, w którym mają być umieszczone zwierzęta, tj. w sposób obejmujący zarówno schroniska prowadzone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (spełniające te oczekiwania i nadzorowane przez polskie organy nadzoru), jak i na terytorium innych państw członkowskich (spełniające te oczekiwania i kontrolowane przez właściwe tym państwom organy krajowe), z zachowaniem w pamięci możliwości współdziałania organów i instytucji krajowych oraz międzynarodowych na rzecz ochrony zwierząt (art. 1 ust. 3 u.o.z.). d. przepisu art. 4 pkt 25 u.o.z. w zw. z art. 11a u.o.z. w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. j u.z.ch.z., art. 8a u.ch.z. w zw. z art. 2 ust. 2 u.ś.RP (poprzez ich błędną wykładnię) w zw. z art. 49 TFUE oraz art. 56 TFUE w zw. z art. 1 ust. 1, art. 9 ust. 1 lit. a, art. 10 ust 2 pkt 1, art. 14 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 1 lit. a i art. 16 ust 3 Dyrektywy 2006/123/WE poprzez dokonywanie wykładni przepisów porządku krajowego z pominięciem zasady wykładni prounijnej, w sposób oczywiście sprzeczny z zasadą swobody świadczenia usług i oczywiście dyskryminujący usługodawców państw członkowskich Unii Europejskiej prowadzących schroniska dla zwierząt (w związku z arbitralnym przyjmowaniem, że o ile usługodawca państwa członkowskiego nie podlega nadzorowi polskich organów nadzoru, o tyle nie spełnia on warunków, standardów i przesłanek do należytej opieki nad bezdomnymi zwierzętami), gdy tymczasem sam fakt prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu schronisk w innym państwie członkowskim oznacza, że pozostają spełnione warunki, standardy i przesłanki do świadczenia (wykonywania) tego rodzaju usług tamże, a co za tym idzie - usługodawcy ci mają prawo oferowania swoich usług na terytorium państw członkowskich, celem ich świadczenia (wykonywania) na terytorium, w którym prowadzą przedsiębiorstwo, nie podlegając w takim przypadku ograniczeniom ("systemom zezwoleń" i "wymogom" przewidzianym przez polskiego prawodawcę). Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Gmina zarzuciła także naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu: art 151 P.p.s.a poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie w całości skargi na akt nadzoru nad działalnością organu stanowiącego Gminy[...] , mimo że do skorzystania przez Wojewodę [...] z kompetencji nadzorczej i zakwestionowania przez niego ze skutkiem kasacyjnym legalności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dn. [...] września 2017 r. doszło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a prawidłowym rozstrzygnięciem pozostawało w niniejszej sprawie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości na podstawie przepisu art. 148 P.p.s.a. W odpowiedziach na skargę kasacyjną Wojewoda [...] oraz Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wnieśli o jej oddalenie, nadto Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organy w pełni podtrzymały stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody[...], zasadnie stwierdził, że prowadzenie schroniska dla zwierząt jest działalnością nadzorowaną przez polskie służby weterynaryjne, co oznacza, że realizacja przez gminę zadań w postaci zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt nie może następować poprzez wskazanie schroniska położonego poza terytorium Polski, nawet, jeśli miejscem położenia jest terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W skardze kasacyjnej Gmina [...] stoi na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie ma miejsce świadczenie (wykonywanie) usług przez schronisko wyłącznie na terytorium Czech, co wyłącza możliwość stosowania wobec takiego podmiotu wymogów polskiego ustawodawstwa. Podnosi, że zgodnie z Programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] czeskie schronisko[...], z którym Gmina [...] podpisała umowę, ma świadczyć nie tylko usługę opieki nad dostarczanymi zwierzętami, ale także usługę poszukiwania dotychczasowych właścicieli (§ 8 kwestionowanej uchwały), które to poszukiwanie powinno odbywać się przede wszystkim na terenie Polski, skoro z tego terenu zwierzę zostało odłowione. Ponadto realizacja przez schronisko usługi w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zleconej przez Gminę [...] , jest elementem wykonywania obowiązkowego, gminnego zadania własnego polegającego na zapewnieniu miejsca zwierzętom bezdomnym w schronisku, które spełnia odpowiednie wymagania ściśle regulowane przepisami prawnymi porządku krajowego. Jednakże zadanie to, mimo że wykonywane przez czeskie schronisko, dalej jest własnym zadaniem gminnym, realizowanym przez Gminę[...]. Nie można przyjąć, że czeskie schronisko wykonuje zwykłą usługę, dodatkowo świadcząc ją wyłącznie na terytorium Czech. Podnoszona przez stronę skarżącą zasada swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej, nie znajduje zastosowania w analizowanym przypadku. Prowadzenie schroniska dla zwierząt stanowi działalność nadzorowaną, która nie została poddana regulacji unijnej. Skład orzekający w pełni podtrzymuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15 (ONSAiWSA 2017 r. nr 4, poz. 72), że: "prowadzanie schronisk dla zwierząt stanowi działalność nadzorowaną. Oznacza to konieczność poddania takiej działalności nadzorowi sanitarnemu polskich służb weterynaryjnych. Działalność ta nie została (...) poddana regulacji unijnej. W tym zakresie nie dokonano bowiem transferu kompetencji na rzecz organów Unii Europejskiej. Nie można zatem przyjąć, że doszło do naruszenia art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu z dnia 26 października 2012 r., Dz. Urz. UE.C Nr 326, str. 47), poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu nadzorczym zasady swobodnego świadczenia usług o przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej". Stanowisko i argumentacja strony skarżącej jest nie do zaakceptowania na gruncie obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Stosownie do art. 11 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy zobowiązana jest corocznie do dnia 31 marca, określić w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który między innymi musi zapewniać bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Zaznaczyć trzeba, że skoro odławianie bezdomnych zwierząt i ich umieszczanie w schronisku odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a u.o.z., to działalność ta musi się ograniczać do terenu danej gminy, gdyż władztwo gminy odnosi się tylko do jej terytorium (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2136/13, dostępny [w:] CBOSA). Zatem tak odławianie zwierząt jak i prowadzenie schroniska dokonuje się na podstawie aktów określonych organów danej gminy i zamyka się w granicach tej gminy. Należy przy tym zaznaczyć, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała jest aktem powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 6, poz. 100; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, [w:] CBOSA; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.). Należy też dostrzec, że wśród spraw publicznych o znaczeniu lokalnym w zakresie porządku i czystości ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, dalej powoływana jako: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"), w art. 3 ust. 2 pkt 14 wymienia m.in. zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt. Przechodząc więc na grunt tego aktu prawnego należy zauważyć, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Tak wyznaczone zadanie własne gminy oznacza, że w powyższym zakresie gmina jest upoważniona i zarazem zobligowana do działania. Na gminie zatem spoczywa powinność wykonania tego zadania, albo powierzenia go innemu podmiotowi. Prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymaga uzyskania zezwolenia, które jest udzielane, w drodze decyzji, przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 1 i 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Dokonując wykładni użytego w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowania: "obszar działalności objętej zezwoleniem" należy mieć na uwadze, że zezwolenie jest formą reglamentacji działalności gospodarczej prowadzonej w związku z nałożonym na gminę obowiązkiem zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i ich wyłapywania. Publiczny charakter tego zadania własnego oraz obowiązek spełnienia wymagań określonych w uchwale rady gminy uprawnia do stwierdzenia, że: "obszar działalności objętej zezwoleniem" to obszar zamykający się w granicach gminy, w której zadanie będzie realizowane. W ten tylko sposób zapewniona zostanie realizacja zadania gminy polegającego na zapobieganiu bezdomności zwierząt. W art. 9 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymienione zostały kwestie, które winny zostać ujęte w zezwoleniu, m.in. w pkt 2 przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem. Rola materii w nim ujętej jest o tyle istotna, że naruszenie określonych tamże warunków może skutkować cofnięciem zezwolenia (art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Z powyższych względów należy uznać, że skoro odławianie bezdomnych zwierząt i ich umieszczanie w schronisku odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a u.o.z., to umocowanie to musi się ograniczać do terenu danej gminy, gdyż władztwo gminy odnosi się tylko do jej terytorium. Na gminie spoczywa zatem szczególna powinność stworzenia na swoim terenie warunków niezbędnych do realizacji tego zadania. Gmina powinna realizować je we własnym zakresie, bądź powierzyć innemu podmiotowi zadanie o charakterze lokalnym. Wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia określa rada gminy w drodze uchwały. W przypadku, jeżeli gmina zawierałaby umowę ze schroniskiem położonym na jej terytorium, to zobowiązana byłaby w stosunku do tego schroniska zweryfikować wymogi wynikające z u.o.z. oraz u.ch.z., natomiast jeśli zdecydowałaby się skorzystać z usług oferowanych przez podmiot funkcjonujący na terenie innego państwa członkowskiego, to obowiązek ten już na gminie nie ciążyłby. Nie można uznać, aby wymagania weterynaryjne musiał spełniać i był w tym zakresie nadzorowany jedynie podmiot, który podjął w sposób zgodny z prawem taką działalność. W wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 622/13 (dostępny [w:] CBOSA) NSA stwierdził, że każdy podmiot prowadzący działalność, o której mowa w art. 1 ww. ustawy podlega nadzorowi powiatowego lekarza weterynarii. Tym bardziej zatem brak możliwości podlegania nadzorowi weterynaryjnemu przez podmiot prowadzący schronisko na terytorium Republiki Czeskiej prowadziłby do swoistego premiowania tych podmiotów, albowiem wyłączałby je spod nadzoru weterynaryjnego, dodatkowo stawiając w lepszej sytuacji niż podmioty, które działają w zaufaniu do obowiązującego w Polsce porządku prawnego. W efekcie godziłoby to w takie konstytucyjne zasady, jak zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Jak wywiedziono w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, cechą wspólną podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną w formie schroniska dla zwierząt jest obowiązek respektowania w tej działalności norm sanitarnych i podległość nadzorowi weryfikacyjnemu polskich służb weterynaryjnych. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że: "poza kontrolą Sądu pozostał fakt, że schronisko znajduje się poza terytorium RP i nawet, gdyby Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. w ramach czynności wyjaśniających dokonał jakichkolwiek ustaleń, brak byłoby możliwości sprawowania nadzoru weterynaryjnego nad tym schroniskiem. Prowadziłoby to do swoistego faworyzowania schronisk znajdujących się poza granicami RP, bowiem wyłączałoby nadzoru weterynaryjnego, stawiając w lepszej sytuacji niż identycznej podmioty działające na terytorium RP. W świetle powyższego brak jest uzasadnionych podstaw, aby w akcie prawa miejscowego wprowadzić regulacje różnicujące podmioty prowadzące działalność nadzorowaną w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt, poprzez przyznanie innej pozycji, w zakresie podległości reżimowi sanitarno-weterynaryjnemu, podmiotom prowadzącym taką działalność poza Polską". Oczywiście gmina ma pewną ustawową swobodę wyboru czy zadania związane z zapobieganiem bezdomności zwierząt będą realizowane przez jednostkę samorządu terytorialnego (lub związek takich jednostek), samorządową jednostkę budżetową, czy też samorządowy zakład budżetowy, które to jednostki finansowane są na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Zadania te mogą również zostać przekazane na zewnątrz jednostki samorządowej bądź na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r. poz. 1817, z późn. zm.), bądź zwykłego zobowiązania cywilnoprawnego - umowy zawartej przez gminę z podmiotem prywatnym, w tym również po przeprowadzeniu postępowania na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, z późn. zm.). Biorąc jednak pod uwagę fakt, że w zakres działalności polegającej na zapewnieniu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wchodzi działalność podlegająca w dość szerokim stopniu reglamentacji administracyjnej, gmina, niezależnie od wybranej formy realizacji zadania własnego, powinna weryfikować podmioty, które chcą brać udział w realizacji tego zadania, w tym w szczególności pod kątem posiadania odpowiednich uprawnień w tym zakresie. Jako przykłady można wskazać, że w przypadku prowadzenia schroniska będzie to zezwolenie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również decyzja o rejestracji schroniska oraz decyzja administracyjna o nadaniu mu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (art. 5 ust. 9 u.ch.z.), w przypadku wyłapywania zwierząt bezdomnych powinno to być zezwolenie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach udzielone w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami; w przypadku transportu zwierząt bezdomnych mogą to być zezwolenia lub licencje określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97; w przypadku usług lekarsko-weterynaryjnych, zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 188, z późn. zm.), powinna to być uchwała w sprawie wpisu zakładu leczniczego dla zwierząt do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt. Pozbawione jest zatem doniosłości prawnej powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy Dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. L 376 z dnia 27 grudnia 206 r., s. 36 - zwanej dalej dyrektywą usługową), dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, gdyż zgodnie z ogólną zasadą prawa unijnego - dyrektyw nie stosuje się wprost - wymagają one zasadniczo implementowania do krajowego porządku prawnego. Przepisy dyrektywy zawierają upoważnienie i zobowiązanie państw członkowskich do wykonania dyrektywy poprzez ustanowienie stosownych krajowych przepisów powszechnie obowiązujących, nie zaś zobowiązanie do przeniesienia czy przetransponowania jej postanowień do prawa wewnętrznego (por. A. Wróbel (red.) Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Zakamycze 2002, s.109). Implementacja dyrektyw nie musi polegać, ani nawet zasadniczo nie powinna, na dosłownym przepisywaniu ich tekstów do ustaw krajowych. W wyniku wydania dyrektyw i wprowadzenia ich norm do prawa krajowego dochodzi do zbliżenia porządków prawnych państw członkowskich, ale nie do ich identyczności. Dzięki temu zapewnia się osiąganie wspólnych celów Wspólnoty, przy równoczesnym zachowaniu odrębności krajowych porządków prawnych. Polski ustawodawca dokonał tej implementacji poprzez ustawę z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 893, z późn. zm.). W myśl art. 2 ust. 2 dyrektywy usługowej regulacje w niej zawarte nie znajdują zastosowania m.in. do usług o charakterze nieekonomicznym świadczonych w interesie ogólnym. Zatem poczynione przez skarżącą w tym zakresie wywody i podniesione zarzuty pozostają bez znaczenia dla niniejszego postępowania, bowiem jego przedmiotem jest w istocie realizacja zadania własnego Gminy [...] w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, które to zadanie zostało scedowane na podmiot zewnętrzny, co jednak nie zmienia jego charakteru prawnego oraz związanych z tym konsekwencji i ograniczeń. Pojęcie usług świadczonych w interesie ogólnym nie pojawia się w polskim ustawodawstwie. Najbardziej zbliżonym, choć nietożsamym, terminem są: "usługi użyteczności publicznej". Pojęcie użyteczności publicznej występuje w ustawach dotyczących ustroju jednostek samorządu terytorialnego i jest wiązane z gospodarką komunalną. Zgodnie z art. 9 u.s.g. usługi użyteczności publicznej obejmują zadania własne gminy wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Są nimi m.in., sprawy utrzymania czystości i porządku. Usługi użyteczności publicznej odpowiadają na specyficzne potrzeby ludności. Są to bowiem potrzeby podstawowe i występujące powszechnie, co oznacza, że ich zaspokajanie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania danej społeczności i podejmowania przez jej członków działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę te cechy potrzeb użyteczności publicznej, powinny być one zaspokajane w sposób bieżący i ciągły za pomocą usług powszechnie dostępnych. Powszechna dostępność oznacza przyznanie każdemu, kto spełnia określone warunki, możliwości korzystania z efektów realizacji usług użyteczności publicznej. Potrzeby użyteczności publicznej zasadniczo nie mogą być zaspokajane w sposób indywidualny, gdyż ich świadczenie wiąże się z koniecznością funkcjonowania urządzeń (sieci energetycznej, gazowej, kanalizacyjnej, wodociągowej) i instytucji (np. ochrony zdrowia, opieki społecznej). Istotą usług użyteczności publicznej (w tym usług świadczonych w ogólnym interesie) jest konieczność świadczenia tych usług nawet wtedy, gdy na rynku nie ma w tym zakresie dostatecznej koniunktury. Realizacja zadań użyteczności publicznej polega na bezpośrednim oferowaniu omawianych usług ludności przez jednostki samorządu terytorialnego lub na organizowaniu świadczenia tych usług przez podmioty zewnętrzne. Działalność ta jest prowadzona zwykle w warunkach ograniczania konkurencji na rynku właściwym przez przyznanie praw wyłącznych lub specjalnych podmiotom świadczącym usługi użyteczności publicznej lub dzięki zapewnieniu szczególnych mechanizmów finansowania. Wynika to z faktu, że podstawowym celem świadczenia usług użyteczności publicznej nie jest zysk i powinny być one oferowane również wtedy, gdy jest to nierentowne. Przede wszystkim tego typu działalność ukierunkowana jest bowiem na zaspokajanie szczególnych potrzeb ludności (zob. M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, LEX Wolters Kluwer 2013 r., s. 19-41 i 125-138). Podnieść również należy, że zgodnie z art. 1 ust. 3 zd. drugie dyrektywy usługowej nie ogranicza ona swobody państw członkowskich w zakresie zdefiniowania, w zgodzie z prawem wspólnotowym, usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, określania, w jaki sposób usługi te powinny być zorganizowane i finansowane, zgodnie z zasadami pomocy państwa, oraz ustalania szczegółowych wymogów, którym podlegają, a więc w tym przypadku działań gminy w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania. Protokół nr 26 do Traktatu z Lizbony w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym nie definiuje usług gospodarczych i pozagospodarczych, stwierdza jedynie, że postanowienia Traktatów nie naruszają kompetencji państw członkowskich w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług niemających charakteru gospodarczego. Uwzględniając specyfikę usług niegospodarczych, należy stwierdzić, że mogą być świadczone przez organy władzy publicznej w zakresie, w jakim nie działają jak przedsiębiorcy, ale wykonują zadania publiczne. Niekiedy świadczenie usług użyteczności publicznej przynosi korzyści jej beneficjentom pod tytułem darmym (nieodpłatna działalność jednostek samorządu terytorialnego). Ustawodawca przewiduje taką możliwość wykonywania niektórych zadań publicznych jak np. w zakresie ochrony zwierząt poprzez zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Działalność taka nie ma charakteru gospodarczego, co wyklucza zastosowanie prawa unijnego w zakresie swobód rynku wewnętrznego i konkurencji. Ponadto zauważyć należy, że zastosowanie unijnego prawa rynku wewnętrznego do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym także ma charakter ograniczony. Ograniczenia te wynikają przede wszystkim z art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Państwa członkowskie w celu realizacji celów publicznych mogą powoływać się na wyjątki przewidziane w Traktacie w stosunku do swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług. Traktatowe przesłanki mogą usprawiedliwiać wprowadzane przez państwa członkowskie środki bezpośrednio dyskryminujące podmioty zagraniczne. Przepis art. 52 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zawiera zamkniętą listę przesłanek, które muszą być interpretowane ściśle. Natomiast w przypadku ograniczeń stanowiących dyskryminację pośrednią i niedyskryminujących (jednakowo stosowanych do podmiotów kraj owych i z innych państw członkowskich) mogą być one usprawiedliwione nie tylko na podstawie art. 52 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ale dodatkowo zgodnie z zasadą rozsądku na podstawie wymogów koniecznych/imperatywnych/nadrzędnych realizujących interes publiczny oraz mogą wynikać z konieczności zapobiegania nadużyciom w obchodzeniu prawa. Przytaczany przez skarżącą przepis art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wskazuje na dwa związane ze sobą elementy, które pozwalają na efektywne funkcjonowanie rynku wewnętrznego w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Akapit 1 tego artykułu stanowi, że "ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego są zakazane" (zasada niewprowadzania ograniczeń w realizacji swobody przedsiębiorczości). Akapit 2 art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ustanawia natomiast zasadę traktowania narodowego/krajowego lub niedyskryminacji. Zgodnie z tym przepisem: "swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, a zwłaszcza spółkami na warunkach określonych przez ustawodawstwo Państwa przyjmującego dla własnych obywateli". Zasady ustanowione w art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczą wymogów stosowanych przez państwa członkowskie zarówno w zakresie podejmowania działalności gospodarczej, jak i jej prowadzenia. Przepis art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ma na celu: "zapewnienie korzystania z traktowania narodowego każdemu obywatelowi państwa członkowskiego, który osiedla się w innym państwie członkowskim, by wykonywać działalność na własny rachunek i zakazuje wszelkiej wynikającej z przepisów krajowych dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, jako ograniczenia swobody przedsiębiorczości". Prowadzenie działalności gospodarczej w innym państwie członkowskim powinno być możliwe na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego. Warunki te mają być takie same dla obywateli tego państwa, jak i dla innych państw członkowskich. Nakaz traktowania narodowego, nazywany inaczej zasadą równego traktowania, zawarty w art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej konkretyzuje, w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości, regułę wynikającą z art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustanawiającą ogólny zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Przez pojęcie dyskryminacji należy rozumieć różne traktowanie podobnych sytuacji oraz jednakowe traktowanie różnych sytuacji, jeśli nie jest ono obiektywnie uzasadnione. Niemniej jednak omawiany przepis z uwagi na zakres swojej regulacji nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem jej przedmiotem nie jest podjęcie czy prowadzenie przez schronisko[...], działalności na terenie Polski, a jedynie pozyskiwanie odłowionych z terenu Gminy [...] bezdomnych zwierząt i ich umieszczenie w schronisku mającym siedzibę na terenie Czech. Przedmiotem postępowania jest bowiem niewłaściwa realizacja przez skarżącą Gminę zadania własnego w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, które to zadanie zostało scedowane na nieuprawniony podmiot zewnętrzny. Niemniej jednak, gdyby przyjąć, że usługodawcą jest podmiot prowadzący schronisko [...] to zauważyć należy, że w ustawie o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uwzględniającej regulację dyrektywy usługowej, zdefiniowano usługodawcę jako osobę, która czasowo oferuje lub świadczy usługę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem w niniejszej sprawie wskazane, w zaskarżonej uchwale, schronisko, ma siedzibę na terytorium Czech, a nie Polski i co za tym idzie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki świadczenia usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (m.in. w sprawie o sygn. akt 168/84, C-231/94 oraz C-190/95) z którego wynika, że pierwszym kryterium branym pod uwagę przy ustalaniu miejsca świadczenia usługi powinno być zawsze miejsce prowadzenia przedsiębiorstwa (siedziba) usługodawcy. Dopiero w przypadku gdy zastosowanie tego kryterium nie prowadzi do racjonalnych wniosków, powinno być brane pod uwagę drugie kryterium, tj. stałe miejsce prowadzenia działalności wykonawcy usługi, które to, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, charakteryzuje się następującymi cechami: podatnik ma możliwość kierowania sprawami firmy z tego miejsca, utrzymuje w nim stały personel, posiada w nim co najmniej minimalne środki techniczne niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej z tego miejsca - przy czym wszystkie ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Ponadto z przytoczonej ustawy wynika, że usługodawca z innego państwa członkowskiego może czasowo świadczyć usługi na zasadach określonych w przepisach Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, albo w postanowieniach umów regulujących swobodę świadczenia usług bez konieczności uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jednak może się to wiązać z obowiązkiem uzyskania certyfikatu, koncesji, licencji, zezwolenia, zgody, wpisu do rejestru działalności regulowanej lub innego właściwego rejestru, o ile przepisy odrębnych ustaw nakładają taki obowiązek ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, zdrowie publiczne lub ochronę środowiska naturalnego (art. 4 ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Przez schronisko dla zwierząt, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 25 u.o.z., rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zatem stawiane wobec osób chcących prowadzić schronisko dla zwierząt wymogi odnoszą się do wszystkich niezależnie od ich narodowości, zatem nie może być mowy o dyskryminacji, niemniej jednak z uwagi na specyfikę tej działalności, a zwłaszcza fakt, iż służy ona realizacji zadań własnych gminy, podlega ona pewnym wymogom i ograniczeniom, znajdującym uzasadnienie zarówno w prawie krajowym, jak i unijnym. Poczynione rozważania i analizy czynią bezzasadnym wniosek strony skarżącej, o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku gdy pytanie jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. W doktrynie zwraca się uwagę, że procedura zadawania pytań prejudycjalnych ma zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania, aby prawo stworzone w Traktacie rzeczywiście pozostało wspólnym prawem. Zadaniem pytań prejudycjalnych jest zapobieganie zróżnicowanej wykładni prawa europejskiego w trakcie jego stosowania przez sądy krajowe i zagwarantowanie, że prawo to będzie miało zawsze ten sam skutek we wszystkich państwach członkowskich (por. A. Wróbel, Pytania prawne sądów państw członkowskich Unii Europejskiej wnoszone do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 234 TWE, [w:] Sąd Najwyższy wobec prawa i praktyki Unii Europejskiej, pod red. W. Sanetry, Wrocław 2003, s. 59-65). Zasada swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej nie znajduje zastosowania w analizowanym przypadku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy unijnej dyrektywy usługowej, to nie ma podstaw do zwracania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym w sprawie wykładni przepisów dyrektywy. Prowadzenie przez gminę schroniska dla zwierząt stanowi bowiem działalność nadzorowaną, która nie została poddana regulacji unijnej, lecz wyłącznie przepisom krajowym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.