II FSK 3807/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia WSA del. Mirosław Surma (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy Siedlce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 4277/17 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców - Okręgu [...] w W. na uchwałę Rady Gminy Siedlce z dnia 22 czerwca 2017 r. nr XXXVI/336/2017 w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Rady Gminy Siedlce na rzecz Polskiego Związku Działkowców - Okręgu [...] w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 4 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 4277/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a", po rozpoznaniu skargi Polskiego Związku Działkowców - Okręgu [...] w W. na uchwałę Rady Gminy Siedlce z 22 czerwca 2017 r. nr XXXVI/336/2017 w przedmiocie ustalenia ryczałtowanej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe: 1. stwierdził nieważność § 1 i 2 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 3873/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Siedlce z 25 maja 2016 r. nr XXIII/186/2016 w przedmiocie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę ponownie, związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższym orzeczeniu Sądu (z art. 153 p.p.s.a.). W zaleceniach co do dalszego prowadzenia postępowania, WSA w Warszawie zobowiązał organ do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy, przy czym prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś, nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Czynności te powinny zostać dokonane i powinny znaleźć wyraz w aktach administracyjnych, jeszcze przed podjęciem uchwały, tak, by nie można jej uznać za podjętą z (rażącym) naruszeniem trybu. Sąd wskazał też, że "(...) Wzmiankowana powyżej Notatka Służbowa z 25 maja 2016 r. nie wypełnia znamion badań podjętych (uprzednio) w celu ustalenia średniej ilości odpadów" powstających w związku z eksploatacją, z założenia sezonową, domków letniskowych, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, gdyż nie zostały ustalone ani średnie ilości odpadów, ani wielkość odpadów powstająca sezonowo. W ocenie Sądu pierwszej instancji, mimo tak jednoznacznych wskazań, organ ponownie nie wywiązał się z tych zaleceń, gdyż kalkulacja kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych domków letniskowych, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w dalszym ciągu nie wyczerpuje znamion wymaganych przez ustawodawcę badań. Wprawdzie Rada wskazała (w odpowiedzi na skargę), że ustalenie średniej ilości odpadów nastąpiło w oparciu o przekazane przez P. Sp. z o.o. dane, zgromadzone na podstawie analizy średniej ilości odpadów powstających na terenie gminy Siedlce: jeden w miejscowości T. (liczący 200 działek), drugi w miejscowości G. (liczący 112 działek), co było podstawą ustalenia ryczałtowej opłaty (jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na przedmiotowych działkach oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), to jednak zamieszczona w uzasadnieniu skarżonej uchwały metodologia odbioru odpadów i metodologia obliczenia rocznej opłaty ryczałtowej za nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b i 3c ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 250; dalej "u.c.p.g.") – jest w dalszym ciągu nieprawidłowa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonana w ramach ponownego rozpoznania sprawy kalkulacja kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych domków letniskowych, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie wyczerpuje znamion wymaganych przez ustawodawcę badań, przy czym organy mimo jednoznacznych zaleceń Sądu, nie dokonały rzetelnej kalkulacji, naruszając tym samym wymieniony na wstępie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Gminy wniosła o jego uchylenie i orzeczenie reformatoryjne, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1. art. 147 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Rada przy podejmowaniu uchwały nie uwzględniła, stosownie do art. 153 p.p.s.a, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 3873/16, oceny prawnej przedstawionej przez Sąd i wskazań Sądu co do dalszego postępowania podczas gdy Rada uwzględniła ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku, w szczególności: - wykonała wymagane przez ustawodawcę i wskazane przez Sąd badania, - zgodnie z ze wskazaniami Sądu ustaliła średnią ilości odpadów powstających na nieruchomościach objętych uchwałą, tj. sumę odpadów powstałych w ROD w T. i ROD w G., wynoszącą 297.490 litrów odpadów, - zgodnie ze wskazaniami Sądu ustaloną średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach objętych uchwałą wyraziła w liczbie pojemników, tj. 2490,09 worków o pojemności 120 litrów, gdzie po uwzględnieniu ilości działek wynoszącej 312 otrzymano średnią ilość odpadów wyrażoną liczbą pojemników powstających na jednej działce, która wynosiła 7,95 worka, - zgodnie ze wskazaniem Sądu, dokonała tego za okres dłuższy niż 1 miesiąc, bo za okres 6 miesięcy korzystania nieruchomości objętych uchwałą, - zaś poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w treści uchwały z 22 czerwca 2017 r. nr XXXVI/336/2017, uzasadnieniu do uchwały i aktach sprawy. W konsekwencji zarzucane Sądowi naruszenie, doprowadziło do niezasadnego przyjęcia przez Sąd, że w sprawie nie zastosowano się do art. 153 p.p.s.a. i wyroku z 19 kwietnia 2017 r. oraz do niezasadnego zastosowania przez Sąd art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady; 2. art. 153 p.p.s.a w związku z art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Rada podejmując uchwałę nie dochowała przewidzianego tymi przepisami trybu postępowania, oraz nie wykonała wymaganych przez ustawodawcę badań, podczas gdy Rada przy podjęciu uchwały, dokonała ustalenia średniej ilości odpadów w oparciu o przekazane przez P. Sp. z o.o. dane, zgromadzone na podstawie analizy średniej ilości odpadów powstających na terenie gminy Siedlce: jednego w miejscowości T. (liczący 200 działek), drugiego w miejscowości G. (liczący 112 działek), co było podstawą ustalenia ryczałtowej opłaty (jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na przedmiotowych i działkach oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), a więc z uwzględnieniem art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. i z zastosowaniem się do art. 153 p.p.s.a i wyroku z 19 kwietnia 2017 r.; 3. art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powyższe przepisy nakładają na Radę obowiązek wskazania dlaczego uznaje ona określone wartości za "uśrednione" w stosunku do całego roku, podczas gdy z powyższych przepisów wynika jedynie, iż ustawodawca słusznie zakłada, że owe nieruchomości wykorzystywane są jedynie przez część roku, zaś Rada Gminy Siedlce, ustaliła wartości przez faktyczny okres użytkowania nieruchomości, a więc przez okres 6 miesięcy; 4. art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, iż wymagają one wskazania w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały "metodologii odbioru odpadów", podczas gdy rzeczone przepisy nie nakładają na Radę ustalenia i wykazania w treści uchwały i uzasadnienia do uchwały "metodologii odbioru odpadów", co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że Rada nieprawidłowo zastosowała art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g.; 5. art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez oparcie się przez Sąd przy kontroli ustalonego przez Radę stanu faktycznego, na piśmie z 24 listopada 2017 r., P. Sp. z o.o., które nie było znane Radzie przy podejmowaniu uchwały 22 czerwca 2017 r., czyli oparciu się przy orzekaniu na okoliczności, która nie wynikała z akt sprawy, przy czym niedopuszczalne jest dokonywanie przez Sąd ustaleń faktycznych na podstawie okoliczności powstałych po dniu wydania uchwały z 22 czerwca 2017 r. przez Radę. W piśmie z 10 kwietnia 2019 r. strona skarżąca przedstawiła rozszerzone uzasadnienie postawionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polski Związek Działkowców wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, zasadniczo w kontekście realizacji przez organ wyrażonych w warunkach art.153 p.p.s.a. wskazań Sądu co do dalszego postępowania oraz błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. 4.2. Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej, jak i kontrola realizowana w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji jest implikacją znamiennej sytuacji procesowej. Rozstrzygnięcie organu administracji było już bowiem poddane kontroli sądowej, wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu pierwszej instancji. W aspekcie procesowym taki stan rodzi skutki określone m.in. w art. 170 i art. 153 p.p.s.a., tj. związanie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu. Związanie tą oceną oraz wskazaniami, o których mowa w powołanych regulacjach oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą więc w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądami wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się nim w pełnym zakresie. Ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji, co nastąpiło zaskarżonym wyrokiem, ograniczało się więc do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co, do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie nie mogą być oceniane. 4.3. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że działania Rady Gminy Siedlce nie wypełniały wytycznych i nie uwzględniały oceny prawnej wyrażonych w prawomocnym wyroku zapadłym już w sprawie. Przeciwne stanowisko organu administracji – kasatora, nie znajduje zaś oparcia ani w argumentacji natury faktycznej, ani materialnoprawnej. Otóż wymaga wyraźnego podkreślenia, że w wyroku z 19 kwietnia 2017 r. w sprawie III SA/Wa 3873/16 Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy, przy czym prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś, nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Czynności te powinny zostać dokonane i powinny znaleźć wyraz w aktach administracyjnych, jeszcze przed podjęciem uchwały. Wbrew tym wytycznym, którymi wyznaczono zakres ponownych czynności organu oraz kryteria ich oceny, w ponownym procesie uchwałodawczym tenże organ ograniczył się do bezkrytycznego przyjęcia dwóch pozycji z danych wynikających z pisma z 5 czerwca 2017 r. firmy P. sp. z o.o. w S. Nawet pobieżna analiza treści tego pisma doprowadza zaś do jednoznacznych wniosków, co do wewnętrznej sprzeczności w zakresie prezentowanych w tym piśmie danych. Wielkość przyjęta jako reprezentatywna ilość odebranych odpadów z Rodzinnego Ogrodu Działkowego w T. oraz w G. – odpowiednio 152,53 m3 oraz 24,96 m3 – nie odpowiada iloczynowi, który mógł posłużyć do dokonania takich wyliczeń. Skoro bowiem Ogród w T. posiadał 8 pojemników na odpady komunalne o pojemności 1100 litrów, opróżnianych co dwa tygodnie, to przez 6,5 miesiąca daje to wielkość 114,40 m3. Z kolei jeśli Ogród w G. posiadał 4 pojemniki o pojemności 240 litrów, które były opróżniane co dwa tygodnie, to w tym samym czasie (6,5 miesiąca) ilość odebranych odpadów nie mogła być większa niż 12,48 m3. W konsekwencji na pełną akceptację zasługuje wyrażone w tym aspekcie stanowisko Sądu pierwszej instancji, podważające rzetelność ujętych w tym piśmie danych, a które to zostały wykorzystane przez organ do podjęcia uchwały. Co ważne, w ramach realizacji swej inicjatywy procesowej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym organ w żadnej mierze nie odniósł się do tych sprzeczności i tym samym nie podważył oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym nie mogły zasługiwać na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez tenże Sąd przepisów art. 147 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. Dodatkowy materiał w sprawie, stanowiący potwierdzenie nierzetelności pisma z 5 czerwca 2017 r., a co za tym idzie argument podważający dokładność i wnikliwość organu w zakresie kalkulacji kosztów odbioru odpadów z ogródków działkowych, stanowi kolejne pismo P. sp. z o.o. w . z 25 października 2017 r., z którego wynika, że przedsiębiorstwo to nie posiada danych o ilościach wywożonych odpadów komunalnych. Ta informacja stoi w oczywistej opozycji do treści pisma z 5 czerwca 2017 r., w którym odwołano się w zakresie tejże ilości do raportów przekazywanych przez kierowców i ładowaczy. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje rację kasatorowi, że wykorzystując treść tego kolejnego pisma P., które sporządzono po wydaniu przedmiotowej uchwały i nie było ono przedmiotem oceny Rady Gminy Siedlce, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art.133 § 1 p.p.s.a. W takiej bowiem sytuacji tenże Sąd, uznając za konieczne uwzględnienie w rozstrzygnięciu tego dokumentu, powinien przeprowadzić z niego dowód uzupełniający, w warunkach art. 106 § 3 p.p.s.a., czego nie uczynił. To naruszenie przepisów procesowych stanowiłoby jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, jeśli w świetle podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogło by mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zaś kasator nie dostarczył argumentów na taki charakter naruszenia przepisów postępowania, a jak wyżej potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny już sama treść pisma z 5 czerwca 2017 r. poddawała w wątpliwość jego rzetelność, to wykorzystanie, choć w sposób niedopuszczalny przez przepisy, treści pisma z 25 października 2017 r., nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy – rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku. 4.4. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. Przepis ten w ust. 3b stanowi, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zaś zgodnie z ust. 3c ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Ustawodawca wprowadził więc roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach. Wykładnia powyższych przepisów wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostaje zbieżna z oceną prawną zawartą w wyroku WSA z 19 kwietnia 2017 r., która jest w tej sprawie wiążąca. W kontekście natomiast zarzutów skargi kasacyjnej należy dodatkowo zauważyć, że odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do obowiązku wskazania dlaczego organ uznaje określone wartości za "uśrednione", czy też wskazania w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały "metodologii odbioru odpadów", miało na celu podkreślenie konieczności tego aby w procesie uchwałodawczym zgromadzono rzetelne dane, na które organ będzie mógł się powołać i które będą stanowić podstawę kalkulacji kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. 4.5. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).