III SA/Wa 4277/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. w W. na uchwałę Rady Gminy Siedlce z dnia 22 czerwca 2017 r. nr XXXVI/336/2017 w przedmiocie ustalenia ryczałtowanej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe 1. stwierdza nieważność § 1 i 2 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Rady Gminy Siedlce na rzecz P. w W. kwotę 797 zł ( słownie : siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 listopada 2017 r. PD. z siedzibą w W. ("Skarżący", "Strona", "PD") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy S. ("Organ") nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy S. ustaliła ryczałtowe stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, i innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno- wypoczynkowe. Podstawą prawną podjętej uchwały był art. 6j ust.3b, ust. 3c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tekst jednolity: Dz.U, z 2016 poz. 250, dalej jako "u.c.p.g." lub "ustawa") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U.z 2016 poz. 446). Z podjętej uchwały wynika, że: § 1. 1. Ustala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny - w wysokości 119,25 zł rocznie od jednego domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. 2. Ustala się ryczałtową wyższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny - w wysokości 238,50 zł rocznie od jednego domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. § 2. Stawka ryczałtowa została ustalona jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w §1, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbę pojemników oraz stawki opłaty zagospodarowane opadami komunalnymi, o której mowa w art.6k ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyliczona w następujący sposób: -w przypadku zbierania i odbierania odpadów w sposób selektywny oplata za jeden pojemnik 120 l/m-c wynosi 15 zł; - średnia ilość pojemników w ciągu roku wynosi 7,95 szt. Wobec powyższego w skali roku 7,95 pojemników 120 l x 15 zł = 119,25 zł - w przypadku zbierania i odbierania odpadów w sposób nieselektywny opłata za jeden pojemnik 120 l./m-c wynosi 30 zł; - średnia ilość pojemników w ciągu roku wynosi 7,95 szt. Wobec powyższego w skali roku 7,95 pojemników 120 l x 30 zł = 238,50 zł. W uzasadnieniu uchwały wskazano na następujące kwestie: Do oszacowania średniej ilości odpadów powstających na przedmiotowych nieruchomościach wzięto pod uwagę dwa istniejące na terenie gminy S. Rodzinne Ogrody Działkowe: jeden w miejscowości T. (liczący 200 działek), drugi w miejscowości G. (liczący 112 działek). Ponadto wzięto pod uwagę czasowy charakter korzystania i przebywania na przedmiotowych nieruchomościach, który jak wynikało z korespondencji z PZD obejmował okres od 1 maja do 30 października (6 miesięcy). Z danych uzyskanych od firmy wywozowej P. Sp. z o.o. wynikało, że w ciągu 6 miesięcy 2016 r. z Rodzinnego Ogrodu Działkowego w T., który liczy 200 działek, odebrano 272,53 m3 odpadów komunalnych, co stanowi 272 530 litrów. Przyjęto, że pojemność 1 worka wynosi 120 litrów, a zatem w ciągu 6 miesięcy 2016 r. odebrano z w/w ogrodu 2 271 sztuk worków (272 530 / 120 - 2 271,09). Co oznacza, że na 1 działkę przypadało 11,36 sztuk worka o pojemności 120 litrów (2 271,09 / 200 = 11,36). To z kolei oznacza, że na 1 działkę miesięcznie przypadało 1,90 worka o pojemności 120 litrów (11,36 / 6 = 1,90). Zatem w ciągu 6 miesięcy 2016 r. z Rodzinnego Ogrodu Działkowego w T. odebrano 272 530 litrów, co daje 2 271,09 worków o pojemności 120 litrów. Z danych uzyskanych od firmy wywozowej P. Sp. z o.o. wynikało, że w ciągu 6 miesięcy 2016 r. z Rodzinnego Ogrodu Działkowego w G., który liczy 112 działek, odebrano 24,96 m3 odpadów komunalnych, co stanowi 24 960 litrów. Przyjęto, że pojemność 1 worka wynosi 120 litrów, w ciągu 6 miesięcy 2016 r. odebrano z w/w ogrodu 208 sztuk worków (24 960 / 120 = 208,00), co oznacza, że na 1 działkę przypadało 1,86 sztuk worka o pojemności 120 litrów (208 / 112 = 1,86). To z kolei oznacza, że na 1 działkę miesięcznie przypadało 0,31 worka o pojemności 120 litrów (1,86/ 6 = 0,31). Zatem w ciągu 6 miesięcy 2016 r. z Rodzinnego Ogrodu Działkowego w G. odebrano 24 960 litrów, co daje 208 worków o pojemności 120 litrów. Średnia ilość powstających odpadów na terenie rodzinnych ogrodów działkowych gminy S. kształtowała się w następujący sposób: Suma odpadów powstających na terenie rodzinnych ogrodów działkowych wynosiła 297 490 litrów (272 530 + 24 960). Dzieląc sumę odpadów przez pojemność worka liczącą 120 litrów uzyskano liczbę 2 479, 09 worków (297 490 / 120 = 2 479, 09). Uzyskaną liczbę worków, podzielono następnie przez liczbę działek wynoszącą 312 i otrzymano średnią ilość odpadów wyrażoną liczbą pojemników powstająca na jednej działce, która wynosiła 7,94 worków (2 479,09/312=7,95). Nie zgadzając się z powyższym PZD zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę nr [...] z dnia [...] r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie nierzetelnych danych, o których mowa w art. 6j ust. 3c w zw. z ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r, o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczących średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach położonych na obszarze gminy S., na których znajdują się domki letniskowe i innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku. Na podstawie ww. uchwały Wójt Gminy S. wydał decyzję z dnia [...] listopada [...] r. o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r. wobec Polskiego Związku Działkowców - Rodzinnego Ogrodu Działkowego C. w G. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie opierając się na argumentach podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym w sentencji zakresie. Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonego aktu należy poprzedzić wskazaniem, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 3873/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z dnia 25 maja 2016r. nr XXIII/186/2016 w przedmiocie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę ponownie, związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższym orzeczeniu sądu. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skład orzekający nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie III SA/Wa 3873/16. W rozpoznawanej sprawie, nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu, muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyrażone w przywołanym wyroku z dnia 19 kwietnia 2017r. w sprawie III SA/Wa 3873/16. W tym miejscu Sąd jedynie porządkowo przypomina, że w zaleceniach co do dalszego prowadzenia postępowania, WSA w Warszawie w sprawie III SA/Wa 3873/16 zobowiązał Organ do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy, przy czym prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś, nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Czynności te powinny zostać dokonane i powinny znaleźć wyraz w aktach administracyjnych, jeszcze przed podjęciem uchwały, tak, by nie można jej uznać za podjętą z (rażącym) naruszeniem trybu. Sąd wskazał też, że "(...) Wzmiankowana powyżej Notatka Służbowa z 25 maja 2016 r. nie wypełnia znamion badań podjętych (uprzednio) w celu ustalenia średniej ilości odpadów" powstających w związku z eksploatacją, z założenia sezonową, domków letniskowych, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, gdyż nie zostały ustalone ani średnie ilości odpadów, ani wielkość odpadów powstająca sezonowo. W ocenie Sądu, mimo tak jednoznacznych wskazań, Organ ponownie nie wywiązał się z tych zaleceń, gdyż kalkulacja kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych domków letniskowych, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w dalszym ciągu nie wyczerpuje znamion wymaganych przez ustawodawcę badań. Wprawdzie Rada Gminy wskazuje (w odpowiedzi na skargę), że ustalenie średniej ilości odpadów nastąpiło w oparciu o przekazane przez P. Sp. z o.o. dane, zgromadzone na podstawie analizy średniej ilości odpadów powstających na terenie gminy S.: jeden w miejscowości T. (liczący 200 działek), drugi w miejscowości G. (liczący 112 działek), co było podstawą ustalenia ryczałtowej opłaty (jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na przedmiotowych działkach oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), to jednak zamieszczona w uzasadnieniu skarżonej uchwały metodologia odbioru odpadów i metodologia obliczenia rocznej opłaty ryczałtowej za nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b i 3c ustawy – jest w dalszym ciągu nieprawidłowa. Jak bowiem wynika z akt sprawy i na co słusznie zwróciła uwagę Skarżąca, podstawą ustalenia danych dot. średniej ilości odpadów komunalnych odebranych w 2016 r. w gminie S., były dane dot. Rodzinnego Ogrodu Działkowego C. w G. oraz Rodzinnego Ogrodu Działkowego U. w T. należących do Polskiego Związku Działkowców, które zostały podane przez firmę P. sp. z o.o. w S. w piśmie do Urzędu Gminy S. nr [...] z dnia [...] czerwca [...] r. Co istotne, przedmiotowe dane zawarte www. piśmie stanowiły podstawę podjęcia przez Radę Gminy S. uchwały nr [...] z dnia [...] r. (co potwierdza uzasadnienie ww. uchwały). Dane zawarte w ww. piśmie, a w konsekwencji dane przyjęte jako podstawa uchwały, nasuwają jednak uzasadnione wątpliwości co do ich rzetelności. Skoro podane zostało, iż ogród posiadał 8 pojemników o pojemności 1100 litrów, które były opróżniane co dwa tygodnie, to przy uwzględnieniu faktu, iż odpady z ROD są i były odbierane przez 6.5 miesiąca w 2016 roku (w sezonie tj. w okresie od maja do początku listopada – tj. tak jak przyjęto w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] r.) to ilość odpadów komunalnych odebranych z ww. ROD nie mogła być większa niż 114,40 m3 (co wynika z przeliczenia - 8 pojemników x 1100 l x 2 odbiory x 6.5 miesięcy). Tymczasem do rozliczenia ilości odebranych odpadów komunalnych z ROD "Ustronie" w 2016r. i uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przyjęto 152,53 m3. Analogicznie, skoro ilość odebranych odpadów komunalnych z ROD C. w 2016 r. obliczono w ten sposób, że ogród posiadał 4 pojemniki o pojemności 240 litrów, które były opróżniane co dwa tygodnie, w okresie przez 6,5 miesiąca w 2016 roku (w sezonie tj. w okresie od maja do początku listopada – czyli tak jak przyjęto w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca [...] r.) to ilość odpadów odebranych z ww. ROD nie mogła być większa niż 12,48 m3 (4 poj. x 240 l x 2 odbiory x 6.5 miesięcy). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz wyjaśnień Wójta Gminy wynika, że ilość ta wyniosła 24,96 m3. Już z powyższego "prostego" zestawienia wynika więc, że doszło do dowolnego przyjęcia ilości odpadów wytwarzanych przez właścicieli nieruchomości na obszarze gminy S., na których znajdują się domki letniskowe i innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co stanowi istotne naruszenie przepisów art. 6j ust. 3c ustawy z 13 września 1996 r. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym. Sąd zauważa przy tym, że Skarżąca, w związku z powyższymi "rozbieżnościami" w zakresie rozliczenia ilości odpadów i podstawy przyjęcia stawki ryczałtowej zwróciła się o wyjaśnienie powyższej kwestii do P. pismem nr [...] z dnia [...] r. wraz z prośbą o przekazanie raportów kierowców i ładowaczy z poszczególnych terminów odbiorów odpadów, na które powołano się w piśmie P. sp. z o.o. z dnia 5 czerwca 2017 r. nr [...] skierowanym do Urzędu Gminy S. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, że Spółka "nie posiada danych o ilościach wywożonych odpadów komunalnych", natomiast "ilość odebranych odpadów na bieżąco ustalała załoga odbierająca odpady na podstawie rzeczywistej ilości odebranych metrów sześciennych oraz szacunkowej – ogólnie przyjętej wagi 1 m3" (por. k. 60 akt sądowych). Sąd nie kwestionuje, że – jak wynika w szczególności z pisma z dnia [...] r. P. odbierane odpady mogły być realizowane w formie kontenerów, które były oddzielnie transportowane do wysypiska R. w W. i obejmowały odbiór odpadów (zwłaszcza zielonych) do końca grudnia 2016r. "po ok 1000 szt. worków przy każdorazowym odbiorze" (por. k. 57 akt sądowych). Rzecz jednak w tym, jak słusznie zauważa Skarżąca, że wyjaśnienia te pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią pisma tejże Spółki z dnia 5 czerwca 2017r. w którym stwierdzono, że "(...) powyższe dane o ilości odebranych odpadów zostały zliczone z raportów przekazywanych przez kierowców i ładowaczy z danego terminu odbioru", podczas gdy jak zauważono wcześniej, Spółka nie posiada danych o ilościach wywożonych odpadów komunalnych i co najistotniejsze – dane te nie korelują z przyjętymi w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzut skargi, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały brak było rzetelnych danych o średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach położonych na obszarze gminy S., na których znajdują się domki letniskowe i innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Sąd po raz kolejny, za wyrokiem w sprawie III SA/Wa 3873/16 przypomina, że Rada w procesie uchwałodawczym jest ograniczona wymogami sprawnego funkcjonowania systemu odbioru odpadów na terenie gminy, ale też – względami rzetelności i uczciwości, nie wspominając już o ograniczeniach wynikających z realizacji zasady demokratycznego państwa prawa i zasady praworządności. Ustawodawca jednoznacznie określił, że (rzetelna) kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. Według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Konstytucyjny obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości oznacza, że organy administracji publicznej mogą podejmować działania prawne tylko w zakresie przyznanej kompetencji. W szczególności, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia i w trybie przewidzianym do podejmowanego przez nie działania. W ocenie Sądu, dokonana ramach ponownego rozpoznania sprawy kalkulacja kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych domków letniskowych, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, z przyczyn podanych wyżej, nie wyczerpuje znamion wymaganych przez ustawodawcę badań, przy czym organy (tak rada, jak i Wójt jako organ wykonawczy Gminy) mimo jednoznacznych zaleceń Sądu, nie dokonali rzetelnej kalkulacji, naruszając tym samym wymieniony na wstępie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. art. 6j ust. 3b i 3c ustawy. Sąd przypomina, że przepis ten, w ust. 3b stanowi, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zaś zgodnie z ust. 3c ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca w ust. 3c art. 6j u.c.p.g. użył sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomości", a więc powstałych i ciągle powstających, to Rada może dokonać kalkulacji omawianej opłaty jedynie w odniesieniu do średniej ilości odpadów wyrażonej w liczbie pojemników, które już powstały lub powstają. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, że w przepisie tym mowa jest o "pojemnikach", a zatem ewentualny odbiór w innej formie (np. wskazywanych w piśmie Spółki "kontenerów") wykracza poza zakres wspomnianej regulacji, co – w ocenie Sądu - może ewentualnie uzasadniać inny tryb rozliczeń odbioru, ale jest to kwestia wykraczająca poza ramy prawne sporu i niniejszej sprawy dotyczącej uchwały w przedmiocie ustalenia ryczałtowej stawki za gospodarowanie opłatami komunalnymi. Sąd też zwraca uwagę, że chociaż ustawodawca w art. 6j ust. 3c u.p.c.g. nie zobowiązuje Rady do "udowadniania" sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" upoważnia Radę przynajmniej do uprawdopodobnienia poczynionych ustaleń i wskazania dlaczego uznała określone wartości za "uśrednione" w stosunku do całego roku. Jednocześnie Sąd podkreśla, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste (podkreślenie Sądu) koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Czynności te powinny zostać dokonane i powinny znaleźć wyraz w aktach administracyjnych, jeszcze przed podjęciem uchwały, tak, by nie można jej uznać za podjętą z (rażącym) naruszeniem trybu. Podsumowując, należy uznać, że Rada Gminy S. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 6 j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. gdyż nie wykonała w sposób prawidłowy wytycznych Sądu i tym samym nie dochowała przewidzianego trybu postępowania, ze skutkiem wskazanym w sentencji. Niezachowanie wymogów wskazanych wyżej przepisów jest wyrazem istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę i podejmując uchwałę Organ związany jest zawartą oceną prawną, zaś wytyczne co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego orzeczenia. Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić nieważność § 1 i 2 uchwały, na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art.147 § 1 p.p.s.a. Do pozostałej części uchwały Sąd zastosował art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i § 3 p.p.s.a.