I OSK 3877/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 364/18 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 364/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy lokalizacji stoiska handlowego w pasie drogowym. Wyrok powyższy wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej u.d.p.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481), odmówił W. M. "wydania lokalizacji ustawienia stoiska handlowego w dniach od [...] maja 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. przy posesji ul. [...]". W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] stycznia 2018 r. w Miejskim Zarządzie [...], został złożony przez W. M. wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – chodnika przy posesji ul. [...], w celu ustawienia stoiska handlowego, z którego miałaby się odbywać sprzedaż produktów rolnych w terminie od [...] maja 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. Podczas wizji ustalono, że w przedmiotowym miejscu szerokość chodnika wynosi 1,90 m. Przy prawidłowo ustawionym stoisku handlowym, którego wnioskowana szerokość wynosi 1 m, szerokość chodnika zostałaby zawężona do 0,9 m. W takiej sytuacji priorytetem dla zarządcy drogi jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kołowego oraz pieszego odbywającego się w pasie drogowym. Niewątpliwie do pasa drogowego należy przedmiotowy chodnik, który leży w granicach działki gruntu nr [...]. Wnioskodawca nie wykazał, że prowadzenie działalności handlowej we wskazanym miejscu stanowi szczególnie uzasadniony przypadek i wymaga wydania zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania W. M., decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że zasadą jest, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy. W niniejszej sprawie umieszczenie stoiska handlowego w zaproponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji stwarzałoby realne zagrożenie w ruchu pieszym. Funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania stoisk handlowych. Udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim stoiska handlowego zawsze zderza się z interesem publicznym. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Skargę na powyższą decyzję złożył W. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nierówne potraktowanie znajdujących się w podobnej sytuacji osób dokonujących sprzedaży z wykorzystaniem tej samej części chodnikowej, na której skarżący zamierzał sprzedawać towary, albowiem zaproponowane przez skarżącego usytuowanie straganu nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, skoro inne osoby prowadzą handel z wykorzystaniem tej samej części chodnikowej. Osoby te wprawdzie mają stragan znajdujący się na sąsiedniej prywatnej działce, ale dostęp do którego klienci mają wyłącznie poprzez część chodnikową; b) art. 20 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej w połączeniu z zasadą proporcjonalności, polegające na nieuzasadnionym i nie niezbędnym - w stanie faktycznym sprawy - ograniczeniu prowadzeniu sezonowego handlu płodami rolnymi, który ma zagrażać bezpieczeństwu pieszych poruszających się chodnikiem pomiędzy pasem jezdni a proponowanym miejscem lokalizacji straganu; c) art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p., poprzez niewłaściwą ich wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym odniesieniu poprzez analogię stanu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów mechanicznych (samochodów) na jezdni, do stanu zagrożenia w poruszaniu się pieszych po chodniku przy zakładanym usytuowaniu straganu z płodami rolnymi na ul. [...]; d) art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, albowiem zarządca drogi może zezwolić na lokalizacje stoiska handlowego (straganu) w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a takim jest czasowa możliwość sprzedaży płodów rolnych z korzyścią dla interesu publicznego mieszkańców, skoro inne osoby dokonują handlu z wykorzystaniem części chodnikowej; e) art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., poprzez jego niezasadne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, gdy tymczasem ustawienie stoiska handlowego (straganu) na chodniku przy ul. [...] ani nie następuje w pasie drogowym, ani też nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, skoro inne osoby dokonują handlu z wykorzystaniem części chodnikowej i nikt nie kwestionuje nielegalności usytuowania ich straganu; 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 163 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do utrzymania w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...], przez Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2018 r. b) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na niezgodnych z prawdą obiektywną (materialną) ustaleniach stanu faktycznego i prawnego zawartych w decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję I instancji; c) art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego w całości, w szczególności w zakresie przeprowadzenia wizji lokalnej w dni targowe, która wykaże, że w miejscu które wskazał we wniosku skarżący inne osoby dokonują sprzedaży. Osoby te wprawdzie mają stragan znajdujący się na sąsiedniej prywatnej działce, ale do którego dostęp klienci mają wyłącznie z części chodnikowej; 3. Błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na wynik sprawy, w szczególności oparcie się w zaskarżonej decyzji na ustaleniach zawartych w decyzji organu I instancji i tym samym pominięcie okoliczności, że inne osoby dokonują sprzedaży po tej samej stronie chodnika co proponowana we wniosku przez skarżącego i ich działalność nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą poprzednią argumentację. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że chodnik jest częścią pasa drogowego. W świetle art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. decyzje mają charakter uznaniowy. To powoduje ograniczony zakres kontroli takich decyzji przez sąd administracyjny. Ogranicza się ona w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone. Taka sytuacja nie miała miejsca. Uzasadnienia są prawidłowe i wynikają z analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego. Ważą również interes prywatny i publiczny, dając priorytet bezpieczeństwu na drodze i w ruchu pieszym. Zawężenie chodnika przez stoisko, samego skarżącego i klientów, którzy mogą zgromadzić się tam w kolejce, może bowiem spowodować konieczność poruszania się pieszych po jezdni, a to może doprowadzić do sytuacji niebezpiecznych. W uzasadnieniu organu I instancji wyraźnie wskazano, że w przedmiotowym miejscu dopuszczono ruch pojazdów mieszkańców pobliskich posesji w dni targowe. Nie jest więc tak, że ruch samochodów wtedy tam nie odbywa się. Sam skarżący przyznaje, że inne osoby prowadzą handel nie z chodnika, a z prywatnej posesji. Ich sytuacja jest zatem inna. Sąd też nie weryfikuje w niniejszej sprawie legalności ich działalności. Nikt nie zabrania skarżącemu prowadzenia działalności, ale w miejscu do tego nadającym się, tym bardziej, że na te cele przeznaczone jest pobliskie targowisko. Każda wolność konstytucyjna podlega pewnym ograniczeniom ze względu na wartości wskazane w art. 22, art. 31 ust. 3 i in. przepisach Konstytucji. Bezpieczeństwo innych osób w ruchu pieszym i drogowym niewątpliwie jest taką wartością. Skarżone decyzje w żaden sposób nie wyłączają uprawnień skarżącego. Nie we wszystkich miejscach dana działalność może być prowadzona, a chodnik niewątpliwie nie jest miejscem przeznaczonym do ustawienia stoiska handlowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. M., zarzucając mu: A) naruszenie prawa materialnego, to jest następujących przepisów: 1. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd, iż granice uznania administracyjnego w kontrolowanej decyzji, określone w przedmiotowym przepisie "nie zostały przekroczone", gdy tymczasem dokonana w sposób prawidłowy subsumcja stanu faktycznego sprawy pod hipotezę normy prawnej odczytanej z niniejszego przepisu pozwala na ustalenie, iż zarządca drogi w ramach uznania administracyjnego powinien zezwolić na czasową lokalizacje stoiska handlowego (straganu) w okresie letnim, w dni targowe (tj. w środy i soboty do południa), w szczególnie uzasadnionym przypadku, który wystąpił w przedmiotowej sprawie, z uwagi na zasadność umożliwienia sprzedaży płodów rolnych od rolników bezpośrednio konsumentom z pominięciem dużych instytucjonalnych pośredników, z korzyścią dla interesu publicznego oraz zgodnie z obecnie prowadzoną polityką społeczną i gospodarczą państwa oraz szerzej całej władzy publicznej w stosunku do mieszkańców wsi, grupie społecznej szczególnie poszkodowanej w związku z trwającą największą w dotychczasowej historii suszą. 2. art. 39 ust. 1 zdanie pierwsze u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd, iż ustawienie straganu w okresie letnim w dni targowe może rzekomo "zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego", gdy tymczasem dokonana w sposób prawidłowy subsumcja stanu faktycznego sprawy pod hipotezę normy prawnej odczytanej z niniejszego przepisu pozwala na ustalenie, iż brak jest podstaw do powołania się zarządcy drogi na przesłankę rzekomego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwagi na występujący w czasie wnioskowanego przez skarżącego funkcjonowania straganu z płodami rolnymi zakazu ruchu wszelkich pojazdów z uwagi na ustawienie znaku drogowego B-1 (tj. ustanowienie przez zarządcę drogi zakazu ruchu na drodze pojazdów, kolumn pieszych oraz jeźdźców i poganiaczy) obowiązującego w dni targowe, tj. w środy i soboty w godzinach od 7.00 do 13.00. 3. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd, iż "skarżone decyzje w żaden sposób nie wyłączają uprawnień skarżącego" wynikających z wyrażonego w art. 22 Konstytucji RP publicznego prawa podmiotowego do nieingerowania przez państwo w wolność i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, z jednoczesnym zapewnieniem reguł gwarancyjnych wynikających z zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrażającej się w możliwości ograniczenia przez państwo przedmiotowej wolności jedynie w ściśle określonych przypadkach, m.in. ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, gdy tymczasem dokonana w sposób prawidłowy subsumcja stanu faktycznego sprawy pod hipotezę normy prawnej odczytanej z niniejszych przepisów pozwala na ustalenie, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do nieuprawnionej ingerencji w konstytucyjną wolność i swobodę prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, ponieważ brak jest uzasadnionych przesłanek konstytucyjnych w jej ograniczeniu, w związku z dyrektywami wynikającymi z zasady proporcjonalności, w szczególności z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa publicznego. W skardze kasacyjnej zarzucono także ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., : 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie przeprowadził z należytą starannością kontroli decyzji organów obu instancji w zakresie zarzutów skarżącego, dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej art. 39 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 u.d.p. Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pobieżnie ocenił dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym, w szczególności, dotyczące wystąpienia przesłanki rzekomego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przypadku wydania przez organ administracji publicznej pozytywnej decyzji wyrażającej się w zezwoleniu na czasowe zajęcie przez skarżącego pasa drogowego (chodnika) w dni targowe (tj. w środy i soboty przed południem) od dnia [...] maja 2018 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r. w celu ustawienia stoiska handlowego (straganu) umiejscowionego przy ul. [...], w sytuacji obowiązywania w tym miejscu w dni targowe w godzinach 7.00 - 13.00 zakazu ruchu wszelkich pojazdów (w związku z ustawieniem znaku drogowego B-1), nie wyłączając również pojazdów mieszkańców i przez to możliwości poruszania się wówczas pieszych całą szerokością pasa drogowego, a nie tylko pozostałą (po wydzieleniu powierzchni pod stragan) częścią chodnika usytuowanego po stronie numerów parzystych. 2. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, w wyniku zaniechania wnikliwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej obydwu instancji, nie uchylił decyzji organów obu instancji, pomimo tego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy przemawiał za uwzględnieniem skargi, z uwagi na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające w szczególności na: - oparciu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 6 k.p.a., na niezgodnych z prawdą obiektywną (materialną) ustaleniach stanu faktycznego odnoszących się do rzekomego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przypadku wydania zezwolenia na zajęcie przez skarżącego części chodnika pod stragan handlowy w dni targowe w godzinach przedpołudniowych, w sytuacji istniejącego całkowitego zakazu ruchu wszelkich pojazdów (nie wyłączając pojazdów mieszkańców okolicznych domów), a przez to możliwości poruszania się pieszych całą szerokością pasa drogowego, - wydaniu decyzji sprzecznie z dyspozycją art. 80 k.p.a., bez przeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego w całości, w szczególności w zakresie podnoszonej przez skarżącego okoliczności wydania przez organ zezwolenia na zajęcie w tym samym miejscu ulicy części chodnika po stronie numerów nieparzystych pod stragany należące do "[...]", z jednoczesną odmową wydania stosownego zezwolenia pod stragan skarżącego usytuowany na tej samej wysokości ul. [...] po stronie numerów parzystych, dodatkowo w sytuacji wcześniejszego, w poprzednich latach (począwszy od 2003 r.), wielokrotnego zezwolenia na zajęcie przez skarżącego pasa drogowego (tj. części chodnika) umiejscowionego przy ul. [...], pod stoisko handlowe - stragan z płodami rolnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do powołanych w niej podstaw kasacyjnych należy w pierwszej kolejności podkreślić, że szereg zawartych w skardze kasacyjnej wywodów zarówno w zakresie podstaw prawnoprocesowych jak i prawnomaterialnych opiera się na założeniu, że zarządca drogi w ramach uznania administracyjnego powinien zezwolić na czasową lokalizacje stoiska handlowego (straganu) w okresie letnim, w dni targowe (tj. w środy i soboty do południa). Z założeniem tym łączy się zarzut niewystarczającego wyjaśnienia okoliczności związanych z ruchem drogowym na ul. [...] w dni i godziny targowe. Stanowisko skarżącego nie jest jednak uzasadnione. W toku postępowania administracyjnego skarżący domagał się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – określając jedynie datę początkową i końcową tego zajęcia pomiędzy [...] maja 2018 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r. W żadnym przypadku nie wiązał swego wniosku z dniami i godzinami działa rynku przy ul. [...]. Dopiero w skardze kasacyjnej podnosił zarzuty z tym związane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrujące jednoznaczny wniosek skarżącego organy administracji nie miały żadnych podstaw, by rozpatrywać go w kontekście szczególnych okoliczności dotyczących dni targowych, skoro wniosek obejmował cały okres od [...] maja 2018r. do [...] sierpnia 2018r., bez wskazywania konkretnych dni tygodnia i poszczególnych godzin handlu. Takie sformułowanie wniosku określało przedmiot żądania, który pozostawał wiążący dla organów administracji. Nie mogły być uznane za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące wadliwości postępowania dowodowego organów administracji, zaakceptowanego przez sąd I instancji (art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skarżącego wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały należycie ustalone w toku postępowania administracyjnego. W szczególności trafnie ustalono lokalizację miejsca, w którym skarżący zamierzał zlokalizować stoisko handlowe. Niewątpliwie miejsce to pozostaje w obrębie pasa drogowego. Nie zostały też podważone ustalenia dotyczące parametrów przestrzennych tego miejsca – niezbędnych do prowadzenia działalności handlowej zamierzonej przez skarżącego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego także nie zasługiwały na uwzględnienie. Opierały się one przede wszystkim na twierdzeniu, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 22 Konstytucji RP – stanowiącym o prawie do swobody działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że ważnym interesem publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa pieszym i zmotoryzowanym uczestnikom ruchu drogowego. Służy temu właściwa organizacja ruchu drogowego, której celem nadrzędnym jest ochrona zdrowia i życia użytkowników dróg. Działalność gospodarcza, w tym handlowa, może być prowadzona w przestrzeni publicznej, także w pasie drogowym, w miejscach do tego przeznaczonych oraz innych, z bezwzględnym zastrzeżeniem, że nie powoduje to zagrożenia dobra nadrzędnego jakim jest bezpieczeństwo użytkowników dróg, oraz nie czyni uszczerbku w swobodnym korzystaniu z drogi wszystkich jej użytkowników. W sprawie wszczętej wskutek wniosku skarżącego wykazano w postępowaniu administracyjnym, że prowadzenie stoiska handlowego przy ul. [...] może prowadzić do takiego zawężenia przestrzeni chodnika, że utrudni korzystanie z niego, a nawet może zmusić pieszych do korzystania z jezdni, co spowoduje zagrożenie ich bezpieczeństwa. Także ewentualne ograniczenie ruchu drogowego przy ul. [...] w dni targowe nie uzasadniałoby zajęcia dość wąskiego chodnika (1,9 m.) pod działalność handlową. Jak słusznie zauważył sąd I instancji funkcja chodnika jest całkowicie odmienna niż handlowa i trudno dostrzec szczególne okoliczności uzasadniające ograniczenie swobody poruszania się pieszych po służącym im chodniku z powodu działalności handlowej skarżącego. Tym bardziej trudno dopatrzeć się szczególnie uzasadnionych okoliczności w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.p.d. w okolicznościach sprawy, skoro po drugiej stronie ul. [...] znajduje się obszerna przestrzeń służąca działalności handlowej. Nie kwestionując celowości i użyteczności działalności handlowej skarżącego należy podkreślić, że użycie w art. 39 ust. 3 u.p.d. sformułowania "szczególne okoliczności" w odniesieniu do przesłanki zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel niezwiązany z ruchem drogowym wyklucza przyjęcie jako reguły możliwości prowadzenia działalności handlowej w obrębie tego pasa. Rzeczą organów administracji było zweryfikowanie czy zachodzą szczególne okoliczności w danym przypadku, uzasadniające wydanie zezwolenia. Trafnie ocenił sąd I instancji, że trudno uznać ustawienie straganu sprzedaży płodów rolnych w mieście, na chodniku o szerokości 1,9 m. za taką szczególną okoliczność. Zatem sąd I instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 u.d.p. uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.