II OSK 3331/18

Dnia 30 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2744/17 w sprawie ze skargi A. K. i I. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia urządzeń wodnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2744/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) oddalił skargi A. K. i I. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2015 r., którą uchylono decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] marca 2014 r. oraz orzeczono o nałożeniu na I. i A. K. obowiązku niezwłocznego usunięcia urządzeń wodnych oraz innych obiektów, znajdujących się w lewym przęśle jazu zlokalizowanego w km 32+225 rzeki B., które były użytkowane do korzystania z wód do celów energetycznych.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K. i I. K., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego - art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (tekst jedn.- Dz.U, z 2015r. poz. 469 ) przez błędną interpretację tego przepisu, wskutek wprowadzenia do zaskarżonej decyzji interpretacji nieuprawnionej w postaci pozaustawowego określenia tzw. "pośredniego wpływu "małej elektrowni wodnej na kształtowanie zasobów wodnych zbiornika, co oczywiście nie zachodzi a ponadto przepis ten nie przewiduje takiego "pośredniego wpływu", tym bardziej, że logika wskazuje, że jeżeli w rozumieniu ustawy w ogóle wpływ ten może zachodzić, to z samej natury byłby tylko normalnym wpływem bezpośrednim na kształtowanie zasobów wodnych zbiornika, wskutek czego tak przyjęta interpretacja tego przepisu prawa jest w rzeczywistości niedopuszczalnym jego naruszeniem, szczególnie, że w niniejszym przypadku elektrownia nie ma żadnego wpływu na kształtowanie zasobów wodnych zbiornika (stąd sztuczne przyjęcie w zaskarżonej decyzji "pośredniego wpływu" małej elektrowni wodnej na kształtowanie zasobów zbiornika Z.); II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a., mogące mieć istotne znaczenie dla treści zaskarżonego wyroku, przez bezpodstawne przyjęcie w jego uzasadnieniu, że należąca do skarżących - I. i A. K. - mała elektrownia wodna ma wpływ na kształtowanie zasobów wodnych przedmiotowego zbiornika wodnego , co jest z samej natury wykluczone gdyż warunkiem napędu elektrowni spływającą wodą jest położenie jej poniżej progu na jazie, z którego woda spływa i uruchamia napęd elektrowni, więc nie ma ona wpływu na kształtowanie zasobów wodnych przedmiotowego zbiornika wodnego i wpływu takiego mieć nie może, a także z powodu niesłusznego, wręcz nielogicznego przyjęcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "koncepcji" o tzw. wpływie "pośrednim" małej elektrowni wodnej na kształtowanie zasobów wodnych zbiornika, przez skierowanie uwagi na "tematy zastępcze" nie mające żadnego znaczenia w sprawie na obecnym jej etapie, jak : • konieczność remontu jazu, czemu zupełnie bezpodstawnie poświęcona jest przeważająca część uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z pominięciem materiału dowodowego sprawy, że remont jazu, z zachowaniem stanu elektrowni, już dawno został przeprowadzony i zakończony jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku, więc sprawa ta nie powinna mieć żadnego znaczenia dla jego treści; • zagrożenie powodziowe, co jest argumentem bezpodstawnym, bo elektrownia znajdująca się poniżej jazu (o czym poprzednio) nie stwarza zagrożenia powodziowego i stwarzać go nie może, jak zagrożenia takiego nie stwarzała przez ostatnie kilkadziesiąt lat jej istnienia; • "pożaru" elektrowni, co było i jest niemożliwe gdyż elektrownia składa się z elementów z betonu i stali, oczywiście niepalnych; • i inn. również bezpodstawnie przytoczonych okoliczności; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miejski [...] w L. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z dnia 5 października 2018 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną I. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mianowicie dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracyjny, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2013 r. I GSK 78/12, 2 lipca 2015 r. II FSK 1426/13, 16 lutego 2018 r. II FSK 407/16, 27 września 2017 r. I OSK 7/17). Zasadniczo przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 23 lipca 2013 r. II GSK 412/12, 23 lutego 2018 r. II OSK 1896/17, 16 lipca 2015 r. II FSK 1555/13, 9 czerwca 2015 r. II GSK 1013/14). Z tych wszystkich względów zawarty w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki wskazał jakie były przesłanki faktyczne i prawne decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nałożył na skarżących obowiązek niezwłocznego usunięcia urządzeń wodnych oraz innych obiektów, znajdujących się w lewym przęśle jazu zlokalizowanego na rzece B., które były użytkowane do korzystania z wód do celów energetycznych. Sąd Wojewódzki akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ drugiej instancji, jednocześnie wskazał dowody, z których wynikało, że do wykonania remontu lewego przęsła jazu niezbędne jest usunięcie urządzeń MEW ([...]), natomiast przeprowadzenie remontu ma zasadnicze znaczenie dla możliwości piętrzenia wód rzeki Bystrzycy i ochrony przed powodzią terenów położonych w dolinie tej rzeki poniżej zbiornika Z., w tym miasta L. Sąd Wojewódzki wskazał w szczególności, że obowiązek przeprowadzenia remontu zapory czołowej z jazem zbiornika Z. wynika z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz ocen technicznych dotyczących stanu technicznego Zalewu Z. Z kolei zakres prac remontowych przedstawiony został w projekcie wykonawczym, wskazującym m.in. na potrzebę demontażu elementów MEW. Dodać należy, że według ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku kontrolowane w sprawie decyzje wiążą się z decyzją Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na wykorzystanie wód rzeki B. dla potrzeb MEW. Przedstawiony w zaskarżonym wyroku stan faktyczny sprawy nie został podważony, bowiem w skardze kasacyjnej zawarto tylko zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak już wyżej wywiedziono, w drodze zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. strona nie może skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd Wojewódzki jako podstawa rozstrzygnięcia. W konsekwencji polemiczne uwagi zawarte w podstawie kasacyjnej dotyczącej art. 141 § 4 p.p.s.a. okazały się nieskuteczne, przy czym trzeba podkreślić, że Sąd Wojewódzki ocenił sprawę według stanu istniejącej w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz na podstawie materiału dowodowego potwierdzającego zależność pomiędzy możliwością przeprowadzenia remontu jazu a demontażem MEW. Zaznaczyć ponadto należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej kwestie dotyczące stanu technicznego jazu oraz zagrożenia powodziowego miały istotne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 139 ust. 1 Prawa wodnego. Stosownie do tego przepisu, w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności można zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie pozwolenia. W przepisie art. 139 Prawa wodnego ustawodawca przewidział różne skutki co do urządzeń wodnych po stwierdzeniu wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Z brzmienia przepisu art. 139 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że obowiązek usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów można nałożyć wtedy, gdy jest to niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. Oczywiście organ administracji orzekając w tym trybie musi wykazać w decyzji, że taka okoliczność zachodzi w danej sprawie. Zgodzić się należało ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że przewidziana w art. 139 ust. 1 Prawa wodnego przesłanka w postaci związku likwidacji (usunięcia) urządzenia wodnego z kształtowaniem zasobów wodnych obejmuje również sytuacje, gdy ów wpływ przedmiotowych urządzeń wodnych i innych obiektów ma charakter pośredni. Kierując się właściwą wykładnią art. 139 ust. 1 Prawa wodnego przyjęto zasadnie w rozpoznawanej sprawie, że funkcjonowanie jazu na Zalewie Z. pozostaje w związku z kształtowaniem zasobów wodnych, natomiast dla zapewnienia jego właściwego stanu technicznego, zwłaszcza przeprowadzenia remontu, niezbędne było usunięcie urządzeń wodnych i obiektów znajdujących się w lewym przęśle jazu, użytkowanych wcześniej w celach energetycznych (MEW). Stwierdzić należy, że organ drugiej instancji dysponował materiałem dowodowym potwierdzającym, że urządzenia MEW mają wpływ na funkcjonowanie jazu piętrzącego, stanowiącego wraz z zaporą urządzenia kształtujące zasoby wodne Zalewu Z. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, że jaz jako urządzenie mające znaczenie w kontekście ochrony przed powodzią – zaliczany jest do tzw. infrastruktury krytycznej. Ponadto prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił, że przy rozstrzyganiu sprawy organ administracji w ramach przysługującego uznania wyważył interes publiczny (zagrożenie powodziowe) oraz interes stron (m.in. właścicieli MEW, sprzeciwiających się likwidacji urządzeń wodnych). Przedstawione przez organ drugiej instancji okoliczności sprawy wskazywały na to, że pozostawienie przedmiotowych urządzeń (MEW) stanowi realną przeszkodę dla prawidłowego utrzymywania jazu, co ma związek z kształtowaniem zasobów wodnych. W takim stanie faktycznym i prawnym uprawnione było wnioskowane Sądu Wojewódzkiego co do spełnienia przesłanek warunkujących wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 139 ust. 1 Prawa wodnego. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia wymienionego przepisy okazał się niezasadny. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.