IV SA/Po 160/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] maja 2012 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło pismo od K. Z. (dalej jako Skarżący), który napisał, że D. i M. R. (dalej jako Właściciele), właściciele działek [...] w [...], na działce 181/5 o powierzchni [...], przykryli torf niski warstwą ziemi o grubości kilkudziesięciu centymetrów. Zaznaczył, że działka jest opisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zielony, a sprzedając działki Właścicielom uprzedził o uwarunkowaniach prawnych i biologiczno-przyrodniczych. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Burmistrz [...], wskazując na art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) i zaznaczając okoliczność rozpatrzenia pisma Skarżącego z dnia [...] maja 2012 r., umorzył postępowanie. Burmistrz napisał, że celem potwierdzenia zgłaszanej okoliczności, dniu [...] sierpnia 2012 r. przeprowadzono wizję lokalną, w obecności Właścicieli nieruchomości. Właściciele oświadczyli, że nie nawozili przedmiotowej działki i nie zmieniali ukształtowania terenu od momentu zakupu. Przeprowadzający wizję lokalną pracownicy Urzędu stwierdzili, że teren jest uporządkowany, zagospodarowany i użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania terenu (TZ – teren zielony). Burmistrz napisał, że w związku z faktem, że Skarżący podważał oświadczenia i informacje podawane przez Właścicieli, wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie nawożenia mas ziemnych na działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Ponieważ Właściciele nie stawili się na spotkanie w wyznaczonym terminie oraz w związku z wnioskiem pełnomocnika Właścicieli o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w dniu [...] lipca 2014 roku odbyła się rozprawa administracyjna, która została odroczona ze względu na weryfikację przedstawionych przez strony dokumentów. Wyznaczono nowy termin na rozprawę administracyjną na dzień [...] lipca 2014 roku. W trakcie kolejnej rozprawy, w dniu [...] lipca 2014 r. pełnomocnik Właścicieli podniosła kwestię posiadania przymiotu strony przez Skarżącego, w związku z czym odroczono rozprawę do dnia [...] września 2014 r., bowiem Skarżący nie miał dokumentów z których wynikałoby, że jest stroną postępowania. Burmistrz napisał, że brak posiadania przez Skarżącego dokumentu potwierdzającego fakt, że można uznać Skarżącego jako stronę toczącego się postępowania, skutkuje uznaniem, że Skarżący nie posiada przymiotu strony, a w konsekwencji przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek strony. Bezprzedmiotowość uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu od opisanej decyzji Skarżący napisał, że we wrześniu 2012 r. podczas wizji lokalnej zostało potwierdzone w sposób bezsporny, przy pomocy wierceń, nawiezienie mas ziemnych na torf niski, znajdujący się na terenie należącym do Właścicieli. Pomimo wielokrotnych interwencji Skarżącego przez dwa lata nic z tym nie zrobiono, dopiero po wizycie u wiceburmistrza zwołano rozprawę administracyjną. Skarżący napisał, że został uznany stroną w toczącym się postępowaniu i ocenił, że posiadanie przezeń przymiotu strony jest oczywiste, z powodu bezpośredniego sąsiedztwa, przy czym dokumenty są w posiadaniu urzędu, a Skarżący nie był wzywany do ich przedstawienia. Dalej Skarżący napisał, że jest stroną także w związku z oświadczeniem Właścicieli, że kupili od niego działki w takim stanie, oskarżając tym samym, że skoro fakt nawiezienia został potwierdzony, to nawiózł ziemię, łamiąc prawo. Skarżący wskazał, że Właściciele nie zostali przesłuchani na okoliczność nawożenia ziemi pomimo złożonego wniosku, chociaż Skarżący złożył stosowne oświadczenie uprzedzony o odpowiedzialności karnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. SKO wskazało, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm., dalej jako ustawa o odpadach) wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Zgodnie zaś z art. 26 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości. W decyzji określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadaczem jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. SKO oceniło, że Skarżący złożył odwołanie w terminie. Zarazem oceniło, że organ I instancji błędnie uznał, że postępowanie w sprawie nawożenia mas ziemnych prowadzone w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach jest postępowaniem prowadzonym na wniosek. Przepis ustawy wprost przesądza, iż jest to postępowanie prowadzone z urzędu. Zdaniem SKO, organ I instancji po otrzymaniu pisma Skarżącego winien z urzędu wszcząć odpowiednie postępowanie. W każdym przypadku stwierdzenia przez właściwy organ składowania lub magazynowania odpadów przez ich posiadacza w miejscu, które nie stanowi składowiska odpadów lub nie zostało określone w sposób wyraźny jako miejsce magazynowania odpadów w stosownej decyzji, informacji lub zgłoszeniu, organ ten, jest zobowiązany nakazać ich usunięcie z tego miejsca jako z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku prawidłowego wszczęcia postępowania, jego stronami byliby posiadacze odpadów, przy czym zgodnie z ustawowym domniemaniem byliby to właściciele nieruchomości, której dotyczyłoby postępowanie, jako władający powierzchnią ziemi - nieruchomością na której znajdują się odpady. Dopiero skuteczne obalenie tego domniemania i wskazanie innej osoby jako faktycznego posiadacza odpadów mogłoby spowodować rozszerzenie kręgu stron postępowania w tej sprawie. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż za stronę powstępowania wszczętego nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Taki podmiot jest stroną postępowania tylko wtedy, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 912/11; Lex). Zdaniem SKO wszczęcie postępowania "na wniosek" stanowi naruszenie przepisów ustawy o odpadach i nie jest możliwe zakończenie prowadzenia takiego postępowania w sposób inny jak poprzez umorzenie, w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Bowiem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzje o jego umorzeniu. SKO zaznaczyło, że umorzenie postępowania nie przesądza kwestii legalności nawożenia mas ziemnych na działkę nr 181/5; w celu rozstrzygnięcia tych kwestii, organ I instancji winien prawidłowo wszcząć i prowadzić postępowanie z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. Z. ocenił, że legitymuje się interesem prawnym w sprawie. Powtórzył za odwołaniem, że Właściciele oświadczyli do protokołu, że nie nawozili ziemią swojego terenu - kupili teren w takim stanie Skarżącego i zarzucili tym samym Skarżącemu, że to Skarżący nawiózł ziemię i tym samym naruszył prawo. Postępowanie dotyczyło zniszczenia gleby organicznej będącej pod ochroną (torfu niskiego) poprzez nawiezienie ziemią pochodzącą prawdopodobnie z wykopów, wykonywanych przez firmę Właścicielki, a więc niezależnie od ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie przepisów powołanych przez SKO, postępowanie powinno się toczyć na podstawie przepisów o ochronie gleb organicznych, gdzie Skarżący będzie stroną z tytułu bezpośredniego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest dokonanie oceny, czy organy obu instancji postąpiły prawidłowo, rozstrzygając co do umorzenia postępowania, przy czym z uzasadnień obu decyzji wynikają odrębne motywy. Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem Skarżącego, który napisał, że Właściciele na jednej ze swoich działek przykryli torf niski warstwą ziemi o grubości kilkudziesięciu centymetrów. Skarżący twierdzi, że był poprzednim właścicielem działki przedmiotowej działki (do 2004 r., k. 27) oraz, że jest właścicielem i współwłaścicielem sąsiednich działek (k. 63; protokół z rozprawy administracyjnej, k. 65). Sąd stwierdza, że uchylił wydane w sprawie decyzje z odmiennych powodów. Oceniając decyzję organu I instancji Sąd uznaje za wadliwy pogląd, że brak okazania dokumentu potwierdzającego przymiot strony skutkuje oceną, że określona osoba nie posiada przymiotu strony. Jeżeli organ I instancji uzależnił uznanie Skarżącego za stronę postępowania od udokumentowania prawa własności do działki sąsiadującej z działką której dotyczy zawiadomienie o nawiezieniu ziemi, to Burmistrz mógł sam sprawdzić i udokumentować tą okoliczność, przykładowo w ewidencji gruntów i budynków albo w ewidencji podatkowej nieruchomości. Dalej Sąd wskazuje, że niemożność wykazania, że Wnioskodawca posiada przymiot strony, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania tylko wtedy, jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony (odpadła przesłanka podmiotowa), a jednocześnie organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu. Wówczas organ administracji winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 K.p.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Go 117/2; Lex). Koresponduje z tym stwierdzeniem kolejny zarzut: braku należytego ustalenia stanu faktycznego. Organ I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia zawartego w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2012 r. (k. 21), że teren jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, pisemnego stanowiska Właściciela o braku nawożenia mas ziemnych na przedmiotową działkę (k. 30), notatki z pomiaru kontrolnego wysokości i stabilizacji granic z dnia 2 czerwca 2014 r. wykonanej przez geodetę uprawnionego (k. 49), że przedmiotowa działka, nr [...], "została nienaruszona", oraz kategorycznego stwierdzenia Skarżącego o nawiezieniu przez Właścicieli, już po sprzedaży gruntu: ziemi, piachu, gliny wraz z resztkami asfaltu, gruzu itd. Tymczasem, umarzając postępowanie organ administracji daje wyraz swojej ocenie o braku podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu. Organ powinien także ustalić, jakie przepisy prawa materialnego mogły mieć zastosowanie w sprawie oraz opisać w uzasadnieniu decyzji czy doszło do ich naruszenia. Tymczasem organ I instancji, mimo prowadzenia postępowania przez 2,5 roku, nie ustalił należycie stanu faktycznego oraz nie wskazał przepisów materialnoprawnych. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że organ II instancji postąpił wadliwie, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. W stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy, SKO powinno było uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd nie akceptuje stanowiska SKO o konieczności umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek tylko po to, aby wszcząć i prowadzić postępowanie z urzędu, jeżeli przepis materialnoprawny wprost przesądza, że postępowanie może być prowadzone wyłącznie z urzędu. W razie uznania, w toku postępowania, że konkretnej osobie nie przysługuje jednak przymiot strony z art. 28 K.p.a., ale postępowanie będzie toczyło się dalej, czy to z urzędu czy to z uwagi na pozostawanie w tym postępowaniu innych podmiotów mających przymiot strony, rolą organu administracji jest pisemne zawiadomienie danej osoby, że nie jest stroną postępowania i dalsze prowadzenie postępowania już bez udziału zawiadomionej osoby. Nadto Sąd wskazuje, że z art. 8 K.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej") daje się wywieść uprawnienie organu administracji do poinformowania osoby, która przestała być uznawana za stronę postępowania, o zakończeniu prowadzenia postępowania i ewentualnie o wyniku zakończonego postępowania. Marginalnie Sąd zwraca uwagę organowi II instancji także na to, że utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie odniósł się do sygnalizowanej w odwołaniu drugiej wizji lokalnej. Skarżący napisał w odwołaniu, że we wrześniu 2012 r., podczas wizji lokalnej zostało potwierdzone w sposób bezsporny, przy pomocy wierceń, nawiezienie mas ziemnych na torf niski, znajdujący się na terenie należącym do Właścicieli. W aktach sprawy jest tylko protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2012 r. (k. 21) z którego nie wynika, aby w trakcie oględzin były dokonywane jakiekolwiek odwierty. Dalej Sąd wskazuje, że protokoły z rozpraw administracyjnych z dnia 9 lipca 2014 r. (k. 58-58v) oraz z dnia 30 lipca 2014 r. (k. 65-65v) – są w istocie niepodpisane. Obowiązek sporządzenia protokołu z rozprawy wynika wprost z art. 67 § 2 pkt 4 K.p.a. W myśl natomiast art. 68 § 2 K.p.a. protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej (tutaj: rozprawie), które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Wymogu z art. 68 § 2 K.p.a. nie spełniają protokoły bez podpisów, którym towarzyszą "Listy obecności" ze wskazaniem daty i miejsca spotkania. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustali, czy na działce wskazanej przez Skarżącego, a w razie potrzeby także na innych działkach, w sąsiedztwie działki nr 181/5, miało miejsce nawiezienie ziemi (gruzu, śmieci itp.). Rolą organu będzie także ustalenie przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie, co pozwoli na ocenę, czy ewentualne postępowanie będzie toczyło się z urzędu, lub uznanie, że brak podstaw do procedowania w sprawie. W razie uznania, że postępowanie winno być prowadzone, ale bez udziału Skarżącego, organ I instancji pisemnie poinformuje o tym Skarżącego i będzie procedował dalej, bez jego udziału. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ja poprzedzającą (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącego koszt wpisu od skargi.