II OW 36/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Tomaszowskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Tomaszowskim a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony melioracji wodnych postanawia: wskazać Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 21 marca 2018 r. (data nadania 23 marca 2018 r.) Starosta Tomaszowski wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Tomaszowskim a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony melioracji wodnych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki, pismem z dnia 14 lutego 2018 r., wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony melioracji wodnych. Pismem z dnia 2 marca 2018 r., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie przekazał Staroście Tomaszowskiemu w/g właściwości wniosek Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 14 lutego 2018 r., celem rozpoznania. W uzasadnieniu pisma wskazano, że Dyrektor RZGW w Warszawie nie jest właściwy do dokonywania uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Starosta argumentował, że przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie przesądzają, że starosta jest organem właściwym do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, ustawa o ochronie gruntów rolnych nie definiuje pojęcia melioracji wodnych. Definicja melioracji wodnych została określona w art. 195 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). Zgodnie z w/w ustawą melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Ewidencję w/w urządzeń prowadzą Wody Polskie, co wynika z art. 196 ust. 14 w/w ustawy, a dokładniej zarządy zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 240 ust. 4 pkt 15 tejże ustawy. Ponadto, biorąc pod uwagę przepis w art. 545 ust. 6 ustawy Prawo wodne, marszałkowie województw zostali zobowiązani do przekazania dyrektorom zarządów zlewni Wód Polskich dokumentacji niezbędnej do realizacji zadań wynikających z w/w ustawy. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniósł o wskazanie Starosty Tomaszowskiego jako właściwego w sprawie dokonywania uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy w ww. zakresie. Podniósł, że według art. 166 ust. 2 ustawy Prawo wodne, ww. decyzje uzgadniają Wody Polskie wyłącznie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo wodne uzgodnienie decyzji w zakresie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią leży w gestii dyrektorów RZGW Wód Polskich. Natomiast nie wskazano Dyrektora RZGW Wód Polskich jako organu odpowiedzialnego za uzgodnienia w zakresie melioracji. Zarówno ustawa Prawo wodne jak i ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują literalnie organu, który dokonuje uzgodnień projektów decyzji w zakresie ochrony melioracji wodnych. Dyrektor wywodził, że przepis art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi podstawę do wystąpienia o uzgodnienie, zawiera ogólne określenie kompetentnych w sprawie organów. Zatem, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, jest starosta, a w sprawach gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Przepisy określające właściwość dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zawarte są w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. W szczególności przepis art. 196 ustawy Prawo wodne określa, że w celu zapewnienia dostępu do informacji o urządzeniach melioracji wodnych oraz o zmeliorowanych gruntach prowadzi się ewidencję urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Nie upoważnia on jednak dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej lub jakiegokolwiek innego organu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wydawania aktów administracyjnych w postaci uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Dyrektor wskazał, że zgodnie art. 2 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są też grunty pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi. Dyrektor zauważył, ze organy Wód Polskich, wskazane w art. 14 ustawy Prawo wodne, zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 240 tej ustawy, nie zostały wskazane jako organy właściwe do zajmowania stanowiska w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, czy melioracji wodnych. Wobec braku literalnego wskazania właściwego organu uzgadniającego projekty decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony melioracji wodnych, Dyrektor przekazał wniosek do Starosty Tomaszowskiego, zgodnie z właściwością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie doszło do sporu kompetencyjnego. W myśl art. 4 P.p.s.a., spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Spory, o których mowa w art. 4, rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spór dotyczy organu właściwego do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W okresie obowiązywania ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) utrwalony był pogląd, według którego, z art. 75 tej ustawy wynikało, że marszałek województwa jest organem właściwym w zakresie melioracji wodnych (patrz: postanowienie NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OW 36/09; Zbigniew Bukowski ""Prawo wodne. Komentarz", pod red. B. Rakoczego, LEX 2013, s. 415; Mirosław Kałużny "Prawo wodne. Komentarz", WK 2016, s. 414). Na mocy art. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) została uchylona ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Jednocześnie, na podstawie art. 491 pkt 2 tej ustawy, w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w art. 14 w ust. 1 uchylony został przepis pkt 9. Przepis ten nakładał na samorząd województwa wykonywanie zadań z zakresu gospodarki wodnej. Przed przytoczeniem regulacji obecnie obowiązującej ustawy w zakresie melioracji wodnych, w rozumieniu art. 195 Prawa wodnego, warto odnotować przepisy przejściowe wskazujące organ będący następcą prawnym marszałka województwa w zakresie melioracji wodnych. Na mocy art. 544 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, do dnia wejścia w życie ustawy marszałkowie województw przekażą pełnomocnikowi, o którym mowa w art. 525 ust. 3, ewidencję, o której mowa w art. 70 ust. 3 ustawy uchylanej w art. 573. Natomiast zgodnie z art. 544 ust. 2, z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie wstępują w prawa i obowiązki wynikające z umów zawartych do dnia 30 czerwca 2017 r. w przedmiocie wykonania ewidencji, o której mowa w art. 70 ust. 3 ustawy uchylanej w art. 573. Zgodnie z art. 545 ust. 6, marszałkowie województw oraz wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne realizujące zadania marszałków województw określone w przepisach ustawy uchylanej w art. 573 przekażą właściwym dyrektorom zarządów zlewni Wód Polskich dokumentację niezbędną do realizacji zadań określonych w ustawie. Unormowania wskazują na to, że dotychczasowe zadania marszałków, określone w przepisach Prawa wodnego z 2001 r. stały się zadaniami organów Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Stanowisko to, w zakresie będącym przedmiotem niniejszej sprawy, a więc w zakresie melioracji wodnych, znajduje umocnienie w przepisach Działu V. Rozdziału 2 Prawa wodnego z 2017 r. – Melioracje wodne. Odpowiednikiem przepisu art. 75 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. jest przepis art. 203 Prawa wodnego z 2017 r. W myśl tego przepisu, programowanie, planowanie i nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych w trybie, o którym mowa w art. 199 ust. 2, należy do Wód Polskich. Przepis art. 199 ust. 2 stanowi, że urządzenia melioracji wodnych mogą być wykonywane na koszt Skarbu Państwa, w tym przy udziale środków, o których mowa w ust. 3, za zwrotem, w formie opłaty melioracyjnej, części kosztów przez właścicieli gruntów, na które te urządzenia wywierają korzystny wpływ, zwanych dalej "zainteresowanymi właścicielami gruntów". Wody Polskie odgrywają w tym procesie rolę władczą. Na mocy bowiem art. 199 ust. 4, rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w ust. 2, dokonuje, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich w uzgodnieniu z właściwym wojewodą, na wniosek zainteresowanych właścicieli gruntów. Nadto, organy Wód Polskich prowadzą ewidencję melioracji wodnych (art. 196 ust. 14). Ewidencja ta zawiera dane dotyczące urządzeń melioracji wodnych, w szczególności ich rodzaj, liczbę, lokalizację i parametry techniczne oraz dane dotyczące zmeliorowanych gruntów. Odnotować w tym miejscu należy także art. 205 Prawa wodnego z 2017 r., stanowiący, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Natomiast w myśl art. 206, Jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Wody Polskie pełnią zatem w zakresie melioracji wodnych rolę organu administracji publicznej, a także dysponują danymi pozwalającymi na merytoryczne oceny związane z istnieniem urządzeń melioracji wodnych. Podkreślić należy, że jakkolwiek organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są zarówno starosta, jak i organy Wód Polskich (art. 14 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.), to zadania w zakresie melioracji wodnych nałożone zostały na Wody Polskie, które zostały również wyposażone w stosowne kompetencje w tym zakresie. Starosta, w myśl przepisów Prawa wodnego z 2017 r. o Melioracjach wodnych (Dział V. Rozdział 2) jest wskazany jedynie jako organ, którego dane są wykorzystywane w prowadzeniu ewidencji melioracji wodnych (art. 196 ust. 3 pkt 1). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.), powiat wykonuje zadania w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, jaki z przepisów Prawa wodnego z 2017 r., które należy uwzględniać, ustalając zadania powiatu (art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym), nie wynikają natomiast zadania i kompetencje władcze starosty w zakresie melioracji wodnych. Przepisem uzasadniającym właściwość starosty nie jest także art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.). Organ określony w art. 5 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc starosta, jest organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 58/05, ONSA i wsa 2006/4/117; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 70/09). Natomiast organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów objętych melioracjami wodnymi nie jest starosta lecz organ właściwy do spraw melioracji wodnych (patrz: wyżej powołane postanowienie NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OW 36/09; Zbigniew Bukowski ""Prawo wodne. Komentarz", pod red. B. Rakoczego, LEX 2013, s. 415; Mirosław Kałużny "Prawo wodne. Komentarz", WK 2016, s. 414). Trafne jest spostrzeżenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, że zarówno ustawa Prawo wodne z 2017 r., jak i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wskazują literalnie organu, który dokonuje uzgodnień projektów w zakresie ochrony melioracji wodnych. Odpowiada również stanowi rzeczywistemu kolejna uwaga tego organu, że organy Wód Polskich, wskazane w art. 240 Prawa wodnego, zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 240 tej ustawy, nie zostały wprost wskazane jako organy właściwe do zajmowania stanowiska w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, czy melioracji wodnych. Wcześniejsze uwagi pozwalają jednak na przyjęcie, że to organ Wód Polskich, a nie starosta, jest właściwy w sprawach analizowanego uzgodnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym organem Wód Polskich jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Ocena ta nie jest sprzeczna z przepisami art. 14 ust. 1-6 Prawa wodnego. W sposób oczywisty nie ma mowy o tej sprzeczności w odniesieniu do przepisów art. 14 ust. 1-5. Przywoływany zaś w odpowiedzi na wniosek przepis art. 14 ust. 6 pkt 1 wskazuje materialne podstawy spraw, w których dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich wydaje decyzje administracyjne. W podanym katalogu nie mogła więc znaleźć się określona w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawa materialna do wydania postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie to, odmiennie niż uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 5d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dokonywane w formie postanowienia. Ponadto, w art. 14 ust. 6 pkt 1-3 wskazywana jest właściwość poszczególnych organów Wód Polskich wynikająca z przepisów Prawa wodnego, a nie z innych ustaw. Co prawda obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego wynika z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale obowiązek ten został także wskazany w art. 166 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Z tego względu właściwość do wydania decyzji w tej sprawie została określona w art. 14 ust. 6 pkt 1 Prawa wodnego. Przepisy art. 240 ust. 1-5, określających zadania Wód Polskich prowadzą natomiast do wniosku, że uprawnienia władcze w sprawach melioracji wodnych przysługują wyłącznie regionalnym zarządom gospodarki wodnej (art. 199 ust. 4, art. 200 ust. 1, art. 202 ust. 1, art. 206). W art. 240 ust. 4 pkt 15 obciążono zadaniem prowadzenia ewidencji melioracji wodnych zarządy zlewni. Nie jest jednak zadanie z którego wynikają kompetencje władcze. Także zadanie programowania, planowania i nadzorowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych w trybie, o którym mowa w art. 199 ust. 2, wykonywane przez zarządy zlewni na podstawie art. 240 ust. 4 pkt 14, nie świadczy o uprawnieniu zarządów zlewni do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z zadania tego nie wynikają kompetencje władcze zarządów zlewni. Istotą uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, w razie w razie lokalizowania inwestycji na terenie objętym melioracjami wodnymi, jest ochrona melioracji wodnych, a więc takiej regulacji stosunków wodnych, która polepsza zdolności produkcyjne gleby i ułatwia jej uprawę (art. 195 Prawa wodnego z 2017 r.). Władcza wypowiedź w tym zakresie, a taką jest uzgodnienie w trybie art. 54 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 K.p.a., powinna należeć do tego organu Wód Polskich, który ma kompetencje o charakterze nadzorczym związane z wykonywaniem obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych. Z art. 205 i art. 206 oraz art. 240 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa wodnego wynika, że organem tym, jest regionalny zarząd gospodarki wodnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. art. 22 § 2 K.p.a., wskazał Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie, jako organ właściwy w sprawie.