II SA/Rz 524/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "Kolegium", "SKO", lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]odmawiającą A.G. (dalej: "skarżącej") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad mamą J. H. ur. 28.12.1933 r. W podstawie prawnej decyzji organ II instancji wskazał między innymi art 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 3, ust. 4, art 17b ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz1257 ze zm.) zwana dalej w skrócie "K.p.a." Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak możliwości ustalenia powstania stanu niepełnosprawności matki wnioskodawczyni w sytuacji, a z przepisu art 17 ust. 1b u.ś.r. wynika, że warunkiem przyznania żądanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności nie później niż do ukończenia 18 roku życia, zaś w przypadku osoby uczącej, w trakcie nauki w szkole, szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w którym orzeczono o niekonstytucyjności wyżej powołanego przepisu, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymagających opieki nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu, ale poprawienie stanu prawnego pozostawił wyłącznie ustawodawcy. Zatem zalecana przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego, ani też zaniechanie ustawodawcze w tym zakresie nie zmienia sytuacji prawnej zainteresowanej, gdyż organy obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, a w związku z tym Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić podstawy do wydania pozytywnej decyzji dla skarżącej. W skardze do Sądu zatytułowanej "odwołanie" skarżąca podając decyzję: [...], datę: [...] marca 2018 r., organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przedmiot: odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na mamę J. H. wskazała, że nie zgadza się z decyzją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz.2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wywiedzionych. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jest powołany art. 17 u.ś.r., ale z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że skarżący nie spełnił przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W rozpatrywanym przypadku organ pierwszej instancji podał, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Rzeszowie z 15 grudnia 2017 r. nie można ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Kolegium wyraziło pogląd, wedle którego przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., mimo stwierdzenia jego niekonstytucyjności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, wciąż pozostaje w porządku normatywnym, a rozstrzygnięcia tego nie można odczytywać w oderwaniu od treści uzasadnienia powołanego wyroku, w którym wyraźnie wskazano zarówno przesłanki, jakimi kierował się Trybunał, jak i sposób, w jaki należy rozumieć wydane orzeczenie. Trybunał orzekł jedynie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b wyraźnie wskazując, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organów jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych - art. 17 ust. 1 i ust. 1b tej ustawy. Zaprezentowana przez orzekające w tej sprawie organy wykładnia tych przepisów nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej. Wyrok ten, istotnie nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak, wbrew stanowisku organów, konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Uwzględnianie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne (patrz wyrok WSA w Krakowie z 21.02.2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1571/17 - dostępny na str. cbosa). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska SKO, że skoro Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził nieważności art. 17 ust. 1b u.ś.r., to przepis ten winien być stosowany tak, jakby żadnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie było. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Z powyższego wynika, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (jak w niniejszym przypadku), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (tak też NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej - jak już wyżej wskazano - Sąd nie może nie brać pod uwagę (patrz wyrok WSA w Krakowie z 22.02.2018 r, sygn. akt III SA/Kr 1484/17 - dostępny na str. cbosa). Sąd, w składzie orzekającym w tej sprawie, uwzględniając ten pogląd stwierdził, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym, miały obowiązek zbadać, czy skarżąca, jako wnioskodawczyni, spełniała warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba, że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygnaturze akt K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Skutkiem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego byłoby sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Analogiczną ocenę prawną zaprezentowano również w licznych wyrokach sądów administracyjnych (por. cyt. wyżej wyroki). Wobec powyższego zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę przedstawioną ocenę prawną odnośnie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a.