III SA/Kr 1571/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Bociąga Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 listopada 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017.1952) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257, dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S. G. (dalej: skarżący) od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r., [...], odmawiającej przyznania skarżącemu pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem J. G. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r., organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że skarżący nie spełnia wymagań określonych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na ojcem z uwagi na fakt, w orzeczeniu o niepełnosprawności ojca nie wskazano daty powstania niepełnosprawności, a samo orzeczenie zostało wystawione po ukończeniu przez ojca skarżącego 74-go roku życia, zatem niepełnosprawność ojca powstała po 25 roku życia. W odwołaniu od skarżący domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego na ojca, wyjaśniając, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, który z uwagi na swój wiek i schorzenia wymaga całodobowej opieki. Skarżący zarzucił, że organ I instancji odmawiając mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli na czas powstania niepełnosprawności, bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W odwołaniu przedstawiono argumentację dotyczącą zasadności zastosowania powyższego wyroku TK w przedmiotowej sprawie. Skarżący wniósł także o uwzględnienie złożonego przez niego oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna z chwilą otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 listopada 2017 r., utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnianiu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazał, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że na skarżący sprawuje opiekę nad swoim ojcem, który legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 23 sierpnia 2006 r., w którym ojca uznano za niezdolnego do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu nie wskazano daty powstania niezdolności. Tym samym, zdaniem Kolegium w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 Kolegium stwierdziło, że decyzje w przedmiocie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter decyzji związanych, zatem ich treść wynika wprost z regulacji ustawowych i "żadne inne, aniżeli określone w ustawie czynniki, nie mogą decydować o przyznaniu przedmiotowych świadczeń". Stąd też w rozpatrywanej sprawie Kolegium nie mogło odmówić zastosowania przepisu ustawy "wyłącznie w oparciu o zarzut niekonstytucyjności". Kolegium wyjaśniło, że jest zobligowane stosować przepisy w brzmieniu aktualnie obowiązującym, gdyż powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował żadnej zmiany normatywnej i nie derogował ww. przepisu. Kolegium zaznaczyło, że zasadniczym adresatem powoływanego orzeczenia Trybunału jest organ prawodawczy, a nie organ administracyjny. Tymczasem do dnia wydania decyzji ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian. Na poparcie swojego stanowiska. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2015 r., I OSK 612/14. Nadto Kolegium podkreśliło, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w ww. wyroku, zostało wyrażone w odniesieniu do zasadniczo innego stanu faktycznego, aniżeli występujący w rozpatrywanej sprawie – odnosiło się do opieki rodzica nad dorosłym dzieckiem, gdy ta niepełnosprawność powstała tuż po ukończeniu przez dziecko nauki w szkole bądź po ukończeniu wieku uprawniającego do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że ustawodawca poza regulacją określoną art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidział również specjalny zasiłek opiekuńczy uregulowany art. 16a wskazanej ustawy. Natomiast w przypadku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. A ponieważ z akt wynika, że skarżący pobiera już zasiłek dla opiekuna, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez : a) zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP. b) błędną wykładnię art. 17 ust. § pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2016.162) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez Skarżącego zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku Skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. c) nie zastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nie uwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z treści art. 27 ust. 5 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącego skutkuje brakiem prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369, dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017. 1952), dalej ustawy. Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy, w dacie rozstrzygania przez organ I instancji stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem złożył jego syn, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 23 sierpnia 2006 r., w którym uznano go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stanowi zdaniem Kolegium art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2). Z tych względów Kolegium uznało, że w sprawie nie została spełniona przesłanka ustawowa z art. 17 ust. 1 lit. b ustawy warunkująca możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto organy uznały, że drugą przeszkodą przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez niego zasiłku dla opiekuna. Tymczasem podstawowy zarzut skarżącego sprowadza się do nieuwzględnienia przez organy przy rozpoznawaniu jego sprawy treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104), który ma jego zdaniem decydujące znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Zdaniem Sądu wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z bez uwzględnienia wpływu powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść art. 17 ust. 1b ustawy, należy uznać jako naruszające przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Trybunał Konstytucyjny w sposób wyraźny w sentencji powołanego wyroku (K 38/13) wskazał, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Sądu niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust.1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego tj. poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad dzieckiem, czy nad rodzicem – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań. W orzecznictwie taki wyrok Trybunału to tak zwany wyrok aplikacyjny tzn. wyrok, w którym Trybunał udziela wskazówek co do jego wykonywania. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że: "Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Skoro jednak zalecenia Trybunału nie zostały wykonane, to w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się jednolity pogląd, że skutkiem braku aktywności ustawodawcy w określeniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze standardami konstytucyjnymi jest zrównanie uprawnień opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2017 r., III SA/Kr 812/17 i powołane tam obszerne orzecznictwo). Nie ma zatem znaczenia, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w sprawie opieki nad dzieckiem (a nie nad rodzicem). Nie ma również znaczenia, że doszło do wydania tego typu orzeczenia wskutek niekonstytucyjnego zróżnicowania uprawnień rodziców - opiekunów niepełnosprawnych dzieci. W orzecznictwie podkreśla się również, że mimo nieuchylenia ww. art. 17 ust.1b i mimo skierowania wyroku zasadniczo do ustawodawcy, sentencja stwierdza jego zakresową niekonstytucyjność, co oznacza konieczność dokonania takiej wykładni przepisów ustawy, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, oraz z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17, publ. na orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając więc w całości stanowisko Sądu wyrażone w powołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że: "(...) przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jaki i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)". W związku z powyższym Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje, z pominięciem wpływu wyroku Trybunału na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszyły powołany przepis, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc jednakże do arbitralnego, a więc niekonstytucyjnego, zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych. Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dotychczas nie wykonał, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Sądu. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.