I OSK 612/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1022/13 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1022/13, oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 8 lipca 2013 r. E. K. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na M. K. urodzonego 9 stycznia 1989 r., będącego jej pasierbem. Do wniosku dołączyła kserokopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności M. K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta N. orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak przesłanek ustawowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w skład rodziny wnioskodawczyni wchodzą jej mąż F. K., M. K. – pasierb oraz jej córka E. H. Mąż strony, a ojciec M. K. – F. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe i prowadzi działalność gospodarczą. M. M. – B. K. porzuciła rodzinę, gdy syn miał 3 lata, wyjechała do Włoch i od tego czasu nie utrzymuje kontaktów z synem, nawet podczas przyjazdów do kraju. W 1996 r. został orzeczony rozwód F. i B. K.; sąd zasądził alimenty na rzecz M. K. od jego matki. B. K. nie została pozbawiona praw rodzicielskich. E. K. zawarła związek małżeński z F. K. Sprawuje ona opiekę zarówno nad pasierbem, jak i córką. M. K. jest osobą upośledzoną umysłowo, ma zespół Downa, nie mówi i nie ma z nim kontaktu wzrokowego, jest pampersowany, wymaga całodobowej opieki. Opieka E. K. nad pasierbem polega na następujących czynnościach: myciu, karmieniu, przygotowywaniu posiłków, dbaniu o higienę osobistą, podtrzymywaniu kontaktów z otoczeniem, wychodzeniu na spacery i do lekarza. W dniu 20 września 2007 r. F. K. został opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego syna. Od powyższej decyzji E. K. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że brzmienie art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie daje podstaw do przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku rodzinnego. Na powyższą decyzję E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Podniosła, że jej pasierb M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, skarżąca podjęła nad nim całodobową opiekę, ponieważ mąż jej prowadzi własną działalność gospodarczą. Podkreśliła, że pasierb nie wykonuje samodzielnie żadnych czynności. Wskazała, że matka porzuciła M. 21 lat temu, wyjechała za granicę i przez ten czas nie czuła żadnego moralnego obowiązku, aby w jakikolwiek sposób pomóc dziecku lub chociażby je zobaczyć. Skarżąca, odwołując się do konstytucyjnej zasady równości oraz zasady sprawiedliwości społecznej, stwierdziła, że na ich tle ustawowa regulacja jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1022/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd wskazał, że z treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tą opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki, zarówno pozytywne jak i negatywne. Ustawodawca, określając w art. 17 ust. 1 oraz 1a ustawy przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określił, że świadczenie to oprócz osób wymienionych w pkt 3 tego przepisu przysługuje osobom zobowiązanym do alimentacji. Nie przewidział zatem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który wykonuje faktycznie tę opiekę. Podmioty, którym świadczenie to przysługuje zostały wymienione enumeratywnie. Sąd podniósł, że poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca nie jest osobą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1–3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Również przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dotyczy skarżącej, albowiem nie zaistniały łącznie warunki zawarte w pkt 1–3. W ocenie Sądu nie została także spełniona przesłanka zawarta w pkt 1 mianowicie, że rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, albowiem oboje rodzice M. K. żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich, orzeczenie o niepełnosprawności dotyczy tylko ojca. Sąd podkreślił, że omawiany przepis ogranicza krąg osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne do osób spokrewnionych, podczas gdy skarżąca jest powinowatą wobec M. K. Jest to wyraźne rozróżnienie ustawowe, jednoznacznie przyznające uprawnienie do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne tylko krewnym, zatem z wyłączeniem innych osób. Sąd pierwszej instancji wskazał, że uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, który obciąża wyłącznie krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W kontrolowanej sprawie obowiązek taki spoczywa na obojgu rodzicach M. K. Obowiązek taki nie ciąży natomiast na skarżącej, skoro nie jest jego krewną w linii prostej, ani rodzeństwem. Osoby te łączy bowiem powinowactwo, skoro E. K. jest żoną jego ojca. Sąd podkreślił, że art. 144 § 1 oraz 2 k.r.o. przewiduje wzajemne wspieranie pomiędzy powinowatymi w pierwszym stopniu, jednak zdaniem Sądu nie jest to obowiązek alimentacyjny, lecz jedynie uprawnienie do żądania świadczenia alimentacyjnego. W przekonaniu Sądu, gdyby ustawodawca zamierzał poszerzyć krąg osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne o powinowatych w pierwszym stopniu, dałby temu wyraz w przepisach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wykazane rozróżnienie pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a uprawnieniem do żądania świadczeń alimentacyjnych, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozbawia E. K. uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na M. K. Wobec tego Sąd uznał, że niezależnie od akcentowanego przez skarżącą moralnego obowiązku wspierania przez nią niepełnosprawnego syna męża, nie może być ona uznana za członka rodziny uprawnionego do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad pasierbem niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1022/13, skargę kasacyjną wniosła E. K., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 144 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na pasierba M. K. w sytuacji, gdy skarżąca znajduje się w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a tym samym istnieją podstawy prawem przewidziane do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 92 k.r.o. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro biologiczna matka M. K. żyje i nie została pozbawiona praw rodzicielskich, a orzeczenie o niepełnosprawności dotyczy tylko ojca, to skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy – z uwagi na osiągnięcie przez pasierba skarżącej pełnoletności – władza rodzicielska jego biologicznej matki, tj. B. K., wygasła ex lege, zaś opiekunami prawnymi M. K. są – na mocy orzeczenia sądu – E. i F. małżonkowie K., a tym samym w przypadku skarżącej zaktualizowały się przesłanki warunkujące przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na pasierba; 3) art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że "skoro oboje rodzice M. K. żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich, orzeczenie o niepełnosprawności dotyczy tylko ojca", to skarżącej nie przysługuje prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie – pomimo porzucenia przez biologiczną matkę M. K. kilkanaście lat temu nie ma możliwości pozbawienia jej władzy rodzicielskiej, gdyż jest on już pełnoletni, a zatem przyjęcie, że skarżąca zrealizowałaby dyspozycję przywołanego przepisu, w sytuacji, gdyby matka dziecka została pozbawiona władzy rodzicielskiej, której de facto nie ma oparcia w przepisach prawa; 4) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 132 § 1 k.r.o. przez niewłaściwe przyjęcie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy uzyskanie świadczeń alimentacyjnych od osoby spokrewnionej z M. K. w I stopniu, tj. jego biologicznej matki jest niemożliwe lub co najmniej połączone z nadmiernymi trudnościami, albowiem kilkanaście lat temu porzuciła ona rodzinę, nie jest znane miejsce jej pobytu i nie uiszcza ona na rzecz syna alimentów (pobierane są one z funduszu alimentacyjnego). W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do meritum, tj. przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na pasierba M. K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, mimo że niektóre z zawartych w niej zarzutów należało uznać za usprawiedliwione, nie mogła być uwzględniona, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji naruszył poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 144 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie można bowiem podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że przewidziane w tym ostatnim przepisie świadczenie pomiędzy wskazanymi powinowatymi nie może być uznane za świadczenie alimentacyjne. Poza sporem jest, że E. K. jest powinowatą M. K., o której mowa w art. 144 k.r.o. Dla porządku zauważyć trzeba, że kwestie powinowactwa od 13 czerwca 2009 r. reguluje art. 618 k.r.o., ze wskazaną datą uchylono bowiem powołany błędnie przez Sąd pierwszej instancji art. 26 k.r.o. (ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1431). Obowiązek alimentacyjny, który uregulowany został przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to zobowiązanie polegające na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby środków wychowania. Obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Może on jednak dotyczyć także innych osób bliskich, niezwiązanych więzami krwi. Taka sytuacja przewidziana została w art. 144 k.r.o., który stanowi podstawę do żądania świadczeń alimentacyjnych od powinowatych. Wskazane uregulowanie poszerza przewidziany w art. 128 k.r.o. krąg osób uprawnionych i zobowiązanych do alimentacji. Niewątpliwie skarżąca, będąca żoną ojca M. K. może być zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych przewidzianych w art. 144 § 1 k.r.o. na rzecz pasierba – M. K., do obowiązku tego stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi. Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11, który został powołany w skardze kasacyjnej. W orzeczeniu tym wskazano, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 kwietnia 1968 r. sygn. akt III CZP 27/68 (ONSC 1969 , nr 1, s. 6) podkreślił, że obowiązek alimentacyjny ojczyma ( macochy) winien być traktowany na równi z obowiązkiem rodziców dziecka, nie może jednak wyprzedzać obowiązku alimentacyjnego rodziców dziecka. Jedyny warunek, który musi być spełniony po myśli art.144 § 1 k.r.o., aby powstał obowiązek alimentacyjny ojczyma lub macochy, to sytuacja, gdy roszczenie alimentacyjne pasierba odpowiada ogólnemu poczuciu słuszności, znajdującemu uzasadnienie w istniejących regułach moralności i dobrych obyczajach społeczeństwa, czyli zasadom współżycia społecznego. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że bez wątpienia E. K. spełnia warunki, by mogła być uznana za osobę, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. inną osobę (niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1–3), na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Skoro nie jest ona osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pasierbem M. K., to aby mogła być uznana za osobę uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione być muszą ponadto łącznie warunki, o jakich mowa w art. 17 ust. 1a ustawy. Jakkolwiek słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że wobec tego, iż M. K. jest osobą pełnoletnią, więc spośród warunków wymienionych w art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy bez znaczenia pozostaje w sprawie przesłanka dotycząca pozbawienia praw rodzicielskich obojga rodziców osoby wymagającej opieki, która to przesłanka odnosić się może wyłącznie do osób małoletnich, które wymagają opieki (art. 92 k.r.o.). Jednakże stwierdzenie to nie może zmienić oceny, że w sprawie nie zostały spełnione warunki wymienione w art. 17 ust. 1a. W myśl tego przepisu osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oboje rodzice M. K. żyją, a orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności legitymuje się jedynie jego ojciec F. K. Taki stan sprawy wykluczał możliwość uznania za spełnione warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1a pkt 1, bowiem nie zaistniała żadna ze wskazanych tam alternatywnie przesłanek. Słusznie więc w sprawie przyjęto, że warunki zawarte w art. 17 ust. 1a pkt 1–3 ustawy nie zostały w sprawie spełnione. Podnieść należy, że wyrok wydany w sprawie sygn. akt I OSK 2149/11, w której uznano uprawnienie ojczyma do świadczenia pielęgnacyjnego na pasierba, do którego to wyroku odwołano się w skardze kasacyjnej, został wydany w innym stanie faktycznym i prawnym. Obowiązywał wówczas art. 17 ust. 1a ustawy w brzmieniu: "Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1". W stanie prawnym, w jakim została wydana zaskarżona decyzja, w art. 17 ust. 1a ustawy zostały precyzyjnie wymienione warunki negatywne, których wystąpienie uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W takich przypadkach osoby sprawujące stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną mogą ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego, że ustawodawca przewidział dwa odrębne świadczenia dla osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, w stosunku do których ciąży na opiekunach obowiązek alimentacyjny – specjalny zasiłek opiekuńczy lub świadczenie pielęgnacyjne – uzależnione od spełnienia przesłanek określonych odpowiednio w art. 16a lub w art. 17 ustawy, nie znajduje uzasadnienia zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja nawiązująca do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wydanych w poprzednim stanie prawnym regulującym analogiczną do omawianej materię. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13: "Stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Analogicznie należy wypowiedzieć się co do rozważanej kwestii i stwierdzić brak możliwości dokonania wykładni sprzecznej z regulacją zawartą w art. 16a i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.