II SA/Wa 1873/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5, w prowadzonych przez Gminę [...] przedszkolach, oddziałach przedszkolnych, w szkołach podstawowych oraz innych formach wychowania przedszkolnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącej W. C. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta M. uchwałą z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5, w prowadzonych przez Gminę M. przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych formach wychowania przedszkolnego, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), art. 14 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, ust. 5a, ust. 5g i ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) uchwaliła, co następuje: § 1 1. Bezpłatne usługi w zakresie realizacji podstawy programowej świadczone są przez publiczne przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, prowadzone przez Gminę M. w wymiarze pięciu godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku. 2. Czas na realizację podstawy programowej ustala się w godzinach określonych w statucie przedszkola/szkoły lub organizacji innej formy wychowania przedszkolnego. § 2 1. Za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, o których mowa w § 1 ustala się opłatę w wysokości 1,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę zajęć. 2. Opłata, o której mowa w ust. 1 nie obejmuje kosztów wyżywienia. 3. Z opłaty, o której mowa w ust. 1 zwalnia się w całości dzieci posiadające na dzień 30 września roku szkolnego aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. § 3 Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń, ustalana jest jako iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w § 2, liczby dni pracy w danym miesiącu oraz zadeklarowanej przez rodziców/prawnych opiekunów dziecka dziennej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, innej formie wychowania przedszkolnego ponad wymiar określony w § 1. § 4 W przypadku nieobecności dziecka opłata, o której mowa w § 3 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne. § 5 Warunki korzystania z wychowania przedszkolnego, wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych oraz opłat za wyżywienie, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola/szkoły a rodzicami/prawnymi opiekunami dziecka. § 6 Traci moc Uchwała Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę M. (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 3227). § 7 Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta M.. § 8 Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu podano, że dnia 9 grudnia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 grudnia 2016 r. o zmian o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1985), która wprowadziła zmiany w finansowaniu wychowania przedszkolnego. Zgodnie z powyższą ustawą, począwszy od roku 2017, dzieci sześcioletnie uczęszczające do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych zostaną objęte subwencją oświatową. Jednocześnie, nowelizacja znosi możliwość pobierania przez organ prowadzący opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 6 lat. Na podstawie zmienionego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, 1579), rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w prowadzonych przez gminę publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych formach wychowania przedszkolnego. Przy określaniu wysokości opłat, rada gminy uwzględnia czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki nie krótszy niż 5 godzin dziennie oraz może ustalić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. Uchwała zawiera uregulowania odnoszące się do zmienionego stanu prawnego oraz zachowuje wysokość dotychczas obowiązującej w Gminie M. opłaty. Wprowadza jednocześnie w § 2 nowe zapisy dotyczące całkowitego zwolnieniu z opłat niektórych dzieci. Zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały, z opłaty zwalnia się posiadające na dzień 30 września roku szkolnego aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Zwolnienie takie zaproponowano z uwagi na fakt, iż na dzieci niepełnosprawne, wykazane w bazie danych Systemu Informacji Oświatowej wg stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, gmina otrzymuje dodatkową część oświatową subwencji ogólnej z przeznaczeniem na realizację zadań związanych kształceniem tych dzieci. Wychowanie dziecka niepełnosprawnego niesie ze sobą ogromny wysiłek nie tylko organizacyjny, ale także finansowy dla rodziców/prawnych opiekunów niepełnosprawnych dzieci, dlatego zastosowanie proponowanego zwolnienia jest w pełni zasadne. Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 i 1579), w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 ww. ustawy, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 ww. ustawy, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wymienione wyżej przesłanki w tym przypadku zachodzą. Proponowana treść niniejszej uchwały zawiera, regulacje, które nie są sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz działają zdecydowanie na korzyść mieszkańców zawężając grupę osób zobligowanych do ponoszenia opłaty za wychowanie przedszkolne w prowadzonych przez Gminę M. jednostkach wychowania przedszkolnego. W wezwaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca W. C. podniosła, że zaskarżona uchwała ustala stałą, zryczałtowaną opłatę za korzystanie z publicznego przedszkola w gminie M. za każdą rozpoczętą godzinę co jest ewidentnie sprzeczne z art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym ustawodawca przewidział naliczanie opłaty za "godzinę zajęć", zatem opłata powinna być naliczana za każdą pełną godzinę, a nie za godzinę rozpoczętą i rodzic bądź opiekun dziecka nie może ponosić opłaty w wysokości 1 zł, jeżeli dziecko korzysta ze świadczeń przedszkola przez niepełną godzinę. Zatem w takiej sytuacji opłata powinna być odpowiednio mniejsza, gdyż w przeciwnym wypadku dojdzie do przekroczenia dopuszczalnej wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty. Ponadto w świetle powyższego przepisu brak jest podstaw do pobierania opłaty za z góry zadeklarowaną przez rodzica liczbę godzin pozostawania dziecka w przedszkolu bez uwzględnienia czasu, w którym dziecko realnie przebywa w przedszkolu. Niezależnie od powyższego wskazała, że ustawa nie przewiduje obowiązku zawierania umowy cywilnoprawnej w zakresie usług przedszkolnych, stąd uchwała Rady Miasta nie może kreować takiego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca W. C. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając sprzeczność z art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r. (tekst jedn. z 2012 r. Dz. U. z 2016, poz.1943) przez ustalenie, że naliczanie opłaty za świadczenie usług przez publiczne przedszkole w M. odbywa się za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, podczas gdy opłata powinna być naliczana za rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu (w przypadku pozostawania dziecka w przedszkolu przez czas niepełnej godziny – proporcjonalnie do długości pobytu), a nie za godzinę rozpoczętą. Konsekwentnie opłata miesięczna za przedszkole powinna być ustalana w oparciu o iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w § 2 Uchwały oraz faktycznego czasu (w szczególności niepełnych godzin) pobytu dziecka w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, innej formie wychowania przedszkolnego ponad wymiar bezpłatnych usług, określony w § 1 Uchwały. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z art. 14 ust. 5a ustawy, opłata za świadczenie usług przedszkolnych przez publiczne przedszkola nie może być wyższa niż 1 zł. W przepisie tym ustawodawca przewidział naliczanie opłaty za "godzinę zajęć", zatem opłata w tej wysokości powinna być naliczana za każdą pełną godzinę, a nie za godzinę rozpoczętą. Rodzic bądź opiekun dziecka nie może ponosić opłaty w wysokości 1 zł czyli w pełnej wysokości odpowiadającej godzinie wychowania przedszkolnego, jeżeli dziecko korzysta ze świadczeń przedszkola przez niepełną godzinę i w takiej sytuacji opłata powinna być odpowiednio mniejsza, gdyż w przeciwnym wypadku dojdzie do przekroczenia dopuszczalnej wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty. Stąd też w przypadku świadczenie przez gminę usług wychowania przedszkolnego wykonywanych przez publiczne przedszkole, wysokość opłaty za te usługi powinna odpowiadać faktycznie wyświadczonej usłudze opiekuńczo – wychowawczej. Reasumując, skoro ustawa pozwala określić wysokość opłaty za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, to niedopuszczalne jest ustalanie, iż chodzi o godzinę rozpoczętą, skoro z przepisu prawa powszechnie obowiązującego taka przesłanka ustalania wysokości opłaty nie wynika. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2017 r., Burmistrz Miasta M. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że po ponownym przeanalizowaniu postanowień zawartych w przedmiotowej uchwale organ doszedł do wniosku, iż opłata winna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę, dlatego też podjęto działania, mające na celu wyeliminowanie z uchwały wadliwych postanowień. Przygotowano projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, zgodnie z którym § 2 ust. 1 otrzyma brzmienie: "Za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, o których mowa w § 1, ustala się opłatę w wysokości 1 zł za każdą godzinę zajęć.", a § 3 i 4 zostaną uchylone, co też uczyniono w uchwale z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Z kolei według art. 147 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności, zaś według brzmienia art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Dodać należy, że wprowadzając sankcję w postaci nieważności, nie określono rodzaju naruszenia prawa i w tej sytuacji należy posiłkować się przepisami tej ostatniej ustawy, która przewiduje w art. 91 dwa rodzaje naruszeń prawa, a mianowicie istotnie i nieistotne. Natomiast ustawodawca nie zdefiniował powyższych pojęć, jednakże i w stanowisku doktryny i judykatury, do których należy się odwołać, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa i zalicza się do nich m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, jak również przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Innymi słowy, w orzecznictwie przyjmuje się za "istotne" naruszenie prawa np. podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak postawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast nie jest konieczne rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ukształtował się pogląd w myśl którego, za akt prawa miejscowego uważa się taki akt, który jest adresowany do szerokiego kręgów "odbiorców", mogących być w jakiś sposób określony i który został wydany na podstawie oraz w granicach upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała Rady Miasta M. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5, w prowadzonych przez Gminę M. przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych formach wychowania przedszkolnego, została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2016 r., poz. 1943 ze), stanowi akt prawa miejscowego, bowiem została podjęta na mocy upoważnienia ustawowego (art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym, tj. do bliżej nieokreślonej grupie rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zauważyć również się godzi, że według art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeśli są jest ona aktem prawa miejscowego. Skoro zatem w niniejszej sprawie sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego, to brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności i nie ma przy tym znaczenia również i to, że została ona już uchylona na podstawie kolejnej uchwały z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Z tego mianowicie powodu, że wywołała skutki prawne w określonym czasie i na jej podstawie pobierane były opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu, a w konsekwencji mogą np. być egzekwowane zaległe opłaty. Wobec powyższego jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawią ją mocy prawnej w całości ex tunc, a więc tak, jakby nigdy nie była podjęta. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, analizowana skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty wysokość opłaty, o której mowa w ust. 5 pkt 1, nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć, przy czym pełna regulacja kompetencyjna mieszcząca się w art. 14 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy pozwala organowi uchwałodawczemu określać wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego wprowadzonych przez gminę: a) publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, b) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty jest przy tym jasne i nie wymaga wykładni, bowiem wysokość opłaty, o której mowa w ust. 5 pkt 1 pozwala określać wysokość nieprzekraczającej 1 zł za godzinę zajęć. Tymczasem w zaskarżonej uchwale wysokość opłaty została określona w sposób sprzeczny z upoważnieniem ustawowym. Unormowanie § 2 ust. 1 uchwały bowiem wyraźnie wykracza poza uprawnienia ustawowe zawarte w artykule 14 ust. 5 ustawy w szczególności przez to, że prawodawca nie uzyskał możliwości takiego regulowania przedmiotu sprawy, jakie zostało zawarte w tym przepisie uchwały. Sformułowanie "rozpoczętą" godzinę pobytu dziecka w przedszkolu zostało w tym akcie prawnym poza przepisem prawa stanowiącym oparcie prawne dla tej uchwały. Tym samym to postanowienie uchwały stoi w sprzeczności z powołanym przepisem ustawy. Z tego też powodu nie mogła się ostać w obiegu prawnym zaskarżona uchwała, co zresztą organ sam przyznaje w odpowiedzi na skargę. Jednak w art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mowa jest o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości lub w części, przy czym ani owa ustawa, ani też ustawa o samorządzie gminnym nie określa co należy rozumieć przez stwierdzenie nieważność w części w szczególności, czy tego rodzaju uprawnienia orzecznicze może odnosić się do części przepisu prawnego, a w powyższym przypadku do słowa rozpoczętą". Wątpliwość interpretacyjną z tym związaną należy zdaniem Sądu rozstrzygnąć w ten sposób, że pod pojęcie uchwała w części, można podciągnąć konkretne unormowanie w całości, a nie jego fragmenty. Zatem mając na uwadze treść § 2 ust. 1 nie można byłoby poprzestać jedynie na swoistym rektyfikowaniu takiego unormowania i usuwaniu z niego tylko jednego słowa. Należy przy tym mieć na uwadze, że – jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny – redakcja teksu prawnego powinna być spójna, przejrzysta i nie budząca wątpliwości adresatów norm (vide: wyrok TK z dnia 30 października 2001 r. sygn. akt K/3300). Z tego zatem powodu Sąd postanowił unieważnić całe to unormowanie, a nadto i unormowanie kolejne, które ściśle łączą się z § 2 ust. 1 uchwały, tj. § 3 i § 4. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że powyższe regulacje odnoszą się wprost do opłaty, o której mowa w § 2 ust. 1. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200, 205 § 2 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oraz w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2016 r., poz. 446), należało orzec jak w sentencji wyroku.