II SA/Op 100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Sacher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. D., A. J. i M. J na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta Opole, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm. - zwanej dalej u.p.z.p.), ustalił na rzecz J. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali na maszyny rolnicze na terenie części działki nr a, k.m. [...], obręb [...], w rejonie ul. [...] w [...]. W decyzji tej organ określił w szczególności warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2a), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 2c), a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 2d) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt 3). W uzasadnieniu stwierdził, że projektowana inwestycja stanowi obiekt służący wyłącznie produkcji rolniczej, a zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych, grunty wchodzące w skład gospodarstw rolnych a także pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu są gruntami rolnymi. Wobec tego, nie nastąpi zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych, a budowa hali nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie wymaga decyzji zezwalającej na ich wyłącznie z produkcji rolniczej. Nadto organ podał, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wskazał, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w mieście [...] wynosi 16,72 ha, natomiast powierzchnia użytków rolnych inwestora w mieście [...] wynosi łącznie 56,4 ha i przekracza ww. średnią wielkość, stąd stosownie do art. 61 ust. 4 ww. ustawy brak jest potrzeby sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia dopuszczalnych gabarytów projektowanego budynku. W związku z powyższym, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego ustalił na podstawie wniosku inwestora. Odnotował również, że w toku postępowania strony wniosły uwagi co do planowanego zamierzenia (R. D. w piśmie z dnia 30 maja 2017 r. oraz M. i A. J. w piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r.), dotyczące wielkości areału wnioskodawcy, częstotliwości i natężenia ruchu na wąskiej drodze dojazdowej (działce nr b), nieprzystosowanej do przejazdu ciężkiego sprzętu oraz zacienienia działek sąsiednich. Organ uznał, że interesy stron można pogodzić przy zachowaniu warunków określonych w decyzji. Zdaniem organu, skoro przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to zasadne było ustalenie dla niej warunków zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji, R. D. oraz M. i A. J., reprezentowani przez pełnomocnika - adwokata D. N., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak odniesienia się do funkcji oraz cech zabudowy sąsiednie, w tym nieruchomości odwołujących; 3) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, poprzez niezbadanie, czy posadowienie budynku inwestora oraz planowana inwestycja jest zgodna z zasadami dobrego sąsiedztwa oraz czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający odstępstwo od reguł określonych ww. przepisami, zwłaszcza w kontekście dostępu działek sąsiadujących, w szczególności działek nr c i d, do światła dziennego. 4) art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., z uwagi na: a) niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, w tym powodów, dla których uznał, że przedmiotowe zamierzenie nie będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości; b) wadliwe ustalenie, że działka a ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], w sytuacji gdy oddzielona jest działką nr b zakończoną rowem melioracyjnym bez przeprawy, a na mapie wadliwie naniesiono drogę, która w rzeczywistości stanowi służebność w postaci prawa przejazdu ustanowionego na początku XX wieku dla działki o charakterze rolnym, a także nieuwzględnienie, iż służebność mylnie na mapie oznaczona jako droga, doznała ograniczenia w postaci istniejących murów i budynku posadowionych między działkami nr b i nr e; c) nieustalenie braków infrastruktury uniemożliwiające w korzystaniu z potencjalnie budowanej hali - zamierzenie inwestycyjne posadowione jest w polu bez jakichkolwiek mediów; d) nieustalenie, że posadowienie hali narusza infrastrukturę doprowadzoną do innych działek, w szczególności hala jest posadowiona na kablu energetycznym przebiegającym w 1/4 długości hali przez działkę a; - art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., poprzez niewskazanie dowodu, na podstawie którego organ ustalił areał rolniczy związany z planowaną inwestycją, a także naruszenie art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że skarżona decyzja nie narusza prawa własności i interesów osób trzecich w sytuacji, w której planowana inwestycja ogranicza im możliwość swobodnego użytkowania nieruchomości. Uzasadniając zarzuty odwołania, podnieśli, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń co do możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a który to przepis wymaga dokonania przez organ określenia funkcjonalnego związku miedzy planowaną inwestycją na danym gruncie a gruntami rolnymi. Ponadto organ nie odniósł się do kwestii dotyczącej rozdzielania działki, dostępu działki a do drogi publicznej poprzez działkę nr b zakończoną rowem melioracyjnym, treści służebności, która obecnie nie odpowiada służebności z 1912 r. oraz oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie, w szczególności pod względem hałasu, a także dostępu do światła. W ocenie skarżących, budowa hali na sprzęt rolniczy o wysokości 8 m spowoduje zwiększenie hałasu oraz zacienie sąsiadujących gruntów. Dodatkowo podnieśli, iż nie bez znaczenia dla sprawy są również inne toczące się postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiednich działek w szczególności działki nr c. Przedłożyli również do akt sprawy wydruki z Geoportalu oraz zdjęcia obrazujące wjazd na działkę inwestora oraz budowle usytuowane na działce b. W ocenie skarżących, organ powinien rozważyć, czy działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej w innej lokalizacji w szczególności od ulicy [...]. W dalszej kolejności odwołujący przywołali orzecznictwo NSA dotyczące zasady dobrego sąsiedztwa oraz zauważyli brak ustaleń faktycznych i rozważań prawnych w zakresie kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. Uznali więc za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nadmienili, że inwestor jest właścicielem działki nr f, na której usytuowana jest hala na maszyny rolnicze i stwierdzili, że nic nie stoi na przeszkodzie, by kolejną halę zlokalizował na tej działce, co będzie miało uzasadnienie gospodarcze i funkcjonalne, istotne w kontekście normy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W toku postępowania odwoławczego, na wezwanie Kolegium z dnia 25 października 2017 r. dotyczące ustanowienia na rzecz właściciela działki nr a służebności drogowej przez działkę nr b, organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 30 października 2017 r. przedstawił stosowne wyjaśnienia oraz przedłożył wyrys z archiwalnej mapy ewidencyjnej oraz wykazy zmian danych ewidencyjnych. Ustosunkowując się do wezwania Kolegium, Prezydent Miasta Opole przy piśmie z dnia 21 grudnia 2017 r. przekazał informację Dyrektora Głównego Urzędu Statystycznego w [...] z dnia 13 grudnia 2017 r., znak [...], z której wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego według siedziby użytkownika gospodarstwa rolnego w mieście [...] wyniosła 13,96 ha użytków rolnych. Z kolei J. S. na wezwanie Kolegium z dnia 29 listopada 2017 r. w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. przedstawił wyjaśnienia odnośnie do związku funkcjonalnego planowanej inwestycji z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 22 stycznia 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium odwołało się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazało, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków: określonych w tym przepisie. W myśl art. 61 ust. 4 ww. ustawy przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, że J. S. jest rolnikiem od 1979 r., który gospodaruje na 95 ha użytków rolnych. Na terenie miasta powierzchnia jego gospodarstwa rolnego wynosi 56,4 ha, ponadto użytkuje 15 ha dzierżawionych gruntów. Z kolei średnia powierzchni gospodarstwa rolnego w [...] wynosi 13,96 ha. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja polegająca na budowie hali na maszyny rolnicze, jest organizacyjnie i funkcjonalnie związana z prowadzeniem przez inwestora gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa, na której znajduje się centrum organizacyjne prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego położona jest w [...] przy ul. [...], tj. w odległości 100 m od działki nr a, objętej planowaną inwestycją. Większość gruntów użytkowanych rolniczo przez inwestora położona jest w bliskiej odległości od działki inwestycyjnej, najbliższa w odległości 50 m. Przedmiotowa hala na maszyny rolnicze stanowić będzie zatem uzupełnienie dotychczasowych obiektów służących prowadzonej przez inwestora działalności rolnicze, co uzasadniało zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. odstąpienie od przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji (zasady dobrego sąsiedztwa). Kolegium zauważyło, że działka nr a, posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...], poprzez działkę nr b. Odwołując się do działu III księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działki nr b, stwierdziło, że na działkach nr g i nr h, ciaży ograniczone prawo rzeczowe przysługujące każdoczesnemu właścicielowi działek nr i (wykaz [...]), nr j (wykaz [...]), nr k (wykaz [...]) i nr l (wykaz [...]). Kolegium wyjaśniło, że działka nr b powstała z połączenia i podziału działek nr h i nr ł, o których mowa w dziale III ww. księgi i działki nr m. Z kolei działka nr a, objęta księgą wieczystą nr [...], powstała z podziału działki nr k wskazanej w dziale III księgi wieczystej nr [...]. Powyższe zapisy potwierdzają zatem uprawnienie właściciela działki objętej planowaną inwestycją do korzystania z prawa przejazdu przez działkę nr b. Kolegium zauważyło, że w art. 2 pkt 14 ustawy zdefiniowano dostęp do drogi publicznej, przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej, a nawet ścieżki. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, przy ocenie spełnienia tego warunku ustawowego (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) nie ma znaczenia, że dostęp do drogi publicznej odbywa się poprzez przepust melioracyjny na rowie, że treść służebności ustalonej w 1912 r. nie odpowiada współczesnym realiom prowadzenia gospodarstw rolnych oraz że doznała ona ograniczenia w postaci istniejących murów i budynku posadowionych między działkami nr b i nr e. Kwestia jakości dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie może być oceniania przez organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skoro dla realizacji planowanego zamierzenia inwestor nie przewiduje zapotrzebowania w energię elektryczną gaz, wodę, odbiór ścieków (kanalizację sanitarną), usuwanie odpadów, to zasadnie w przedmiotowej decyzji w zakresie infrastruktury technicznej (pkt 2 lit. c) organ pierwszej instancji odniósł się do zgłoszonej we wniosku kanalizacji deszczowej (chłonnej) i ustalił, że należy przewidzieć rozwiązania techniczne z zakresu odprowadzania ścieków opadowych i wód roztopowych w sposób zgodny z przepisami dotyczącymi warunków technicznych. Z tych względów przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zdaniem Kolegium, jest spełniona. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ stanowi grunt wchodzący w skład gospodarstwa rolnego i jego charakter rolniczy nie ulegnie zmianie w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia, co czyni spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5, do których niewątpliwie zaliczyć należy regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy drogowe, sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. W rozpatrywanej sprawie chodzi wyłącznie o zgodność z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.) oraz z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Teren inwestycji pozostaje w znacznej odległości od drogi publicznej, stąd warunki określone w ustawie o drogach publicznych dotyczące usytuowania obiektów budowlanych przy drogach (minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - art. 43 tej ustawy) zostaną zachowane. Planowana inwestycja nie jest zaliczana również do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Konsekwencją tego jest brak obowiązku przedłożenia przez inwestora decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.) oraz ograniczenie oddziaływania inwestycji do terenu działki nr a. Ma to przełożenie na prawidłowe, w ocenie Kolegium, oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) w załączniku do przedmiotowej decyzji i na ustalenia dotyczące wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Kolegium zauważył również, że kwestie podniesione w odwołaniu, a dotyczące immisji hałasu i dostępu do światła dziennego oraz posadowienia hali w miejscu, przez które przebiega linia energetyczna, ustala się na kolejnym etapie postępowania - w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Dopiero bowiem w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym możliwa będzie szczegółowa ocena rodzaju i zakresu uciążliwości związanych ze sporną inwestycją. Wniosek inwestora inicjujący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, dotyczył lokalizacji inwestycji na działce nr a, dlatego propozycja usytuowania hali na innej działce nie mogła odnieść skutku prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Kolegium, na rozpatrzenie analizowanej sprawy nie mają wpływu również inne toczące się postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiednich działek w szczególności działki nr c, albowiem każda sprawa administracyjna jest indywidualna. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową a więc właściwy organ winien ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim warunkom z art. 61 ust. 1 ustawy. Odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek. Skoro przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki ustawowe, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora. Nie godząc się z treścią powyższej decyzji R. D., A. J. i M. J. – reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przy braku odniesienia się przez organy pierwszej i drugiej instancji do funkcji oraz cech zabudowy sąsiedniej, w tym nieruchomości należących do skarżących; 2) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zbadanie czy posadowienie budynku inwestora oraz planowana inwestycja jest zgodna z zasadami dobrego sąsiedztwa, jak również czy w sprawie występował szczególnie uzasadniony przypadek, który umożliwiał odstępstwo od reguł określonych w/w przepisami, szczególnie w kontekście dostępu do słońca dla sąsiadujących działek c i d - miało znaczący wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; 3) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał swą decyzję z naruszeniem przepisów postępowania (brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego niezbędnego dla wdania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a który miał istotny wpływ na treść wydanej decyzji), tj. pominął stanowisko skarżących w zakresie propozycji usytuowania hali maszyn na działce nr f, bez analizy warunków działki, a która to działka odpowiada warunkom działki a, J. S. jest właścicielem tejże działki a nadto na działce tej jest już wybudowana hala na maszyny rolnicze, co pod względem gospodarczym i funkcjonalnym, przemawiało za uwzględnieniem propozycji skarżących w tym zakresie; 4) art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez: a) wadliwe ustalenie przez organy pierwszej i drugiej instancji, iż działka nr a ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] w sytuacji, gdy działka ta jest oddzielona od drogi publicznej działką nr b zakończoną rowem melioracyjnym bez przeprawy przez tenże rów, a na mapie wadliwie naniesiono drogę, która w rzeczywistości stanowi służebność w postaci prawa przejazdu ustanowionego na początku XX wieku dla działki o "charakterze rolnym, a także nieuwzględnienie, iż służebność ta mylnie oznaczona jako droga doznała ograniczenia w postaci istniejących murów i budynków posadowionych miedzy działkami b i e; b) nieustosunkowanie się przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu a w szczególności braku analizy warunków działki nr f, która to działka odpowiada pod względem funkcjonalnym i gospodarczym warunkom działki a i jest własnością inwestora i na działce tej jest już wybudowana hala na maszyny rolnicze; c) brak ustalenia, iż posadowienie hali w sposób jak zgłoszony we wniosku narusza infrastrukturę doprowadzoną do innych działek, w szczególności hala ta jest posadowiona na kablu energetycznym przebiegającym w 1/4 długości przez działkę nr a; 5) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji poprzez niedokonanie oceny dopuszczalności możliwości budowy hali maszyn na działce nr f. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonani decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. do czasu rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. W motywach skargi skarżący powtórzyli argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo Kolegium wskazało, że wielkość gospodarstwa rolnego J. S. jest znana Prezydentowi Miasta Opole z urzędu. Ponadto, z ostrożności procesowej, Kolegium wniosło o rozważnie przez Sąd możliwości odstąpienia od zasadzenia kosztów w części poprzez miarkowania wysokości wynagrodzenia pełnomocnika skarżących stosownie do art. 206 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 100/18, WSA w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Podkreślił, że zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji jest wadliwa, ponieważ brak w nich rozważań czy rzeczywiście planowana inwestycja może zostać uznana za zabudowę zagrodową. Akcentował, że taki charakter może mieć tylko obiekt powiązany funkcjonalne z gospodarstwem zaś w decyzjach takich rozważań nie przedstawiono. Zauważył, że podobne stanowisko przedstawił WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 727/17 oraz NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 2267/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że oceniane decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, co czyni skargę bezzasadną. Przedstawienie przyczyn, które doprowadziły Sąd do takiego przekonania należy rozpocząć od przypomnienia, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola ustalającą na rzecz J. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali na maszyny rolnicze na terenie części działki nr a, k.m.[...], obręb [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej skrócie "u.p.z.p.", która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), a także przepisy wydanego - na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cyt. wcześniej), zwanego "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na określonym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. Podkreślenia również wymaga, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, Wyd. C.H.Beck, s. 614). Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że ustawodawca ograniczył możliwość stosowania "zasady dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowiąc, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zatem zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, 2) zabudowa ta musi być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, oraz 3) gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Łączne spełnienie powyższych przesłanek umożliwia zatem ustalenie warunków zabudowy z pominięciem wymogów "zasady dobrego sąsiedztwa". Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organy obu instancji prawidłowo uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co uprawniało organ do odstąpienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy od badania warunków tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Uwzględniając zatem treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyjaśnić należy, iż z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika bezspornie, że J. S. jest właścicielem gospodarstwa rolnego, położnego w [...] przy ul. [...]. W oświadczeniu z dnia 12 czerwca 2017 r. inwestor wskazał, że gospodaruje na 95 ha użytków rolnych w tym na 56,40 ha w mieście [...] oraz dodatkowo dzierżawi nieruchomości o powierzchni 15 ha. Z kolei średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...], wynosi 13,96 ha (pismo Urzędu Statystycznego w [...] z dnia 13 grudnia 2017 r. – k. nr 66 akt. adm.), a zatem powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora, znacznie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...]. W tym miejscy wyjaśnić należy, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W judykaturze ugruntował się pogląd, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza (wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13 – dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Jako że na gruncie u.p.z.p. brak jest definicji "gospodarstwa rolnego" w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie to powinno być rozumiane zgodnie z art. 55³ Kodeksu cywilnego, w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13 oraz powołane tam orzeczenia - dostępne na ww. stronie internetowej). Dlatego też inwestor ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, mającej stanowić zaplecze należącego do niego gospodarstwa rolnego może wnioskować o wydanie decyzji dla jednej działki ewidencyjnej, stanowiącej część tego gospodarstwa rolnego, do którego – jako do funkcjonalnej całości – posiada tytuł prawny. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, należy uznać, że aby został spełniony warunek związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym, sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie (rozumianym jako konkretna działka ewidencyjna), co reszta nieruchomości rolnych. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 783/17, LEX 2395630). Wobec powyższego w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Zadaniem organów administracji jest dokonanie ustaleń czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, tzn. planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu, w badanej sprawie, inwestor posiadając w dyspozycji grunty rolne o powierzchni około 95 ha prowadzi działalność rolniczą na dużą skalę, stąd planuje realizację inwestycji w postaci dodatkowej hali na maszyny rolnicze, która będzie służyć do garażowania sprzętu rolniczego, co niewątpliwie pozostaje w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Z akt sprawy wynika również, że działka siedliskowa, na której znajduje się centrum organizacyjne prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego mieści się w [...] przy ul. [...], w odległości 100 m od działki nr a. Ponadto, większość gruntów użytkowanych rolniczo przez inwestora położona jest w bliskiej odległości od działki inwestycyjnej (pismo inwestora z dnia 8 grudnia 2017 r. – k. nr 15 akt adm.). W związku z powyższym, uznać należy, że przedmiotowa hala na maszyny rolnicze stanowić będzie uzupełnienie dotychczasowych obiektów służących prowadzonej przez inwestora działalności rolnicze, co uzasadniało zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. odstąpienie od przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji (zasady dobrego sąsiedztwa). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku dostępu działki inwestora do drogi publicznej, stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi, działka nr a, posiada dostęp do drogi publicznej, który odbywa się poprzez działkę nr b. Zauważyć bowiem należy, iż z treści działu III księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości nr b, wynika bezsporne ograniczone prawo rzeczowe ciążące na działkach nr g i nr h, a przysługujące każdoczesnemu właścicielowi działek nr i, nr j, nr k i nr l. Ponadto, z prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że działka nr b powstała z połączenia i podziału działek nr h i nr ł oraz działki nr m. Z kolei działka nr a, objęta księgą wieczystą nr [...], powstała z podziału działki nr k wskazanej w dziale III księgi wieczystej nr [...] (pismo Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 października 2017 r. – k. nr 8 akt adm.). Powyższe zapisy, jak słusznie akcentował organ odwoławczy, potwierdzają uprawnienie właściciela działki nr a - objętej planowaną inwestycją, do korzystania z prawa przejazdu przez działkę nr b, co zapewnia mu dostęp do wskazanej drogi publicznej. Zauważyć również należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez dostęp do drogi publicznej, należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy czym, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej, a nawet ścieżki. Przy ocenie spełnienia tego warunku ustawowego (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) nie ma zatem znaczenia, jak słusznie wskazał organ odwoławczym że dostęp do drogi publicznej odbywa się poprzez przepust melioracyjny na rowie, że treść służebności ustalonej w 1912 r. nie odpowiada współczesnym realiom prowadzenia gospodarstw rolnych oraz że doznała ona ograniczenia w postaci istniejących murów i budynku posadowionych między działkami nr b i nr e. Kwestia jakości dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie podlega bowiem ocenie przez organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dalszej kolejności zauważyć należy, że dla realizacji planowanego zamierzenia inwestor nie przewiduje zapotrzebowania w energię elektryczną gaz, wodę, odbiór ścieków (kanalizację sanitarną), usuwanie odpadów, a zatem zasadnie w pkt 2 lit. c) organ pierwszej instancji ustalił, że należy przewidzieć rozwiązania techniczne z zakresu odprowadzania ścieków opadowych i wód roztopowych w sposób zgodny z przepisami dotyczącymi warunków technicznych. Prawidłowo również uznano, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem stanowi grunt wchodzący w skład gospodarstwa rolnego i jego charakter rolniczy nie ulegnie zmianie w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Zaskarżona decyzji nie jest również sprzeczna z przepisami odrębnymi w szczególności z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Teren inwestycji pozostaje w znacznej odległości od drogi publicznej, dlatego warunki określone w ustawie o drogach publicznych dotyczące usytuowania obiektów budowlanych przy drogach (minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - art. 43 tej ustawy) zostaną zachowane. Planowana inwestycja nie jest zaliczana również do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Konsekwencją tego jest brak obowiązku przedłożenia przez inwestora decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.) oraz ograniczenie oddziaływania inwestycji do terenu działki nr a. Dodać również należy, że kwestie dotyczące immisji hałasu i dostępu do światła dziennego oraz posadowienia hali w miejscu, przez które przebiega linia energetyczna, jak słusznie akcentowało Kolegium, ustala się na kolejnym etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Dopiero bowiem na etapie postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym możliwa będzie szczegółowa ocena rodzaju i zakresu uciążliwości związanych ze sporną inwestycją. Mając powyższe okoliczności na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcie na działce nr a, będzie powiązane z gospodarstwem rolnym prowadzonym przez J. S., co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy niniejszej i zastosowały do niego normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy jest niewątpliwie kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 2 i 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.