III SA/Po 254/18

Dnia 5 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi G. R. R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2018r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], przyznającą Sp. X w [...], zwanemu dalej skarżącą, płatności na rok 2016 – JPO w wysokości [...] zł, za zazielenienie – [...] zł, redystrybucyjną – [...] zł, płatności do bydła – [...] zł, do krów – [...] zł, nadto z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – [...] zł oraz odmawiającą przyznania płatności do upraw roślin wysokobiałkowych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2016. Do wniosku dołączono załączniki graficzne, oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności do bydła oraz do krów, oraz oświadczenie o powierzchni obszarów powierzchni proekologicznych. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła [...] ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej. W ramach wniosku zadeklarowano również płatność za zazielenienie, płatność dodatkową, płatność do powierzchni upraw wysokobiałkowych, płatność do krów oraz płatność do bydła, płatność w ramach ONW oraz w ramach płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013. W dniu [...] maja 2016r. w siedzibie stada Beneficjenta zostały przeprowadzone czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt. Kontrola została wykonana przez ARiMR, z której to sporządzono raport. W dniach od [...] września 2016 r. do dnia [...] stycznia 2017 r., zostały przeprowadzone czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Zgodnie z wynikami raportu, w gospodarstwie rolnym Wnioskodawcy stwierdzono naruszenia. W skarżącej [...] w dniach [...] września 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Sporządzono raport, zgodnie z którym stwierdzono niezgodności. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi w dniu [...] marca 2017 r. skarżąca złożyła korektę wniosku wraz z załącznikami. W dniu [...] czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wydal decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą powierzchnia deklarowana kwalifikowana wyniosła [...] ha, do płatności uwzględniono powierzchnię wynoszącą [...] ha. dodatkowo płatności zostały pomniejszone ze względu na stwierdzone nieprzestrzeganie norm i wymogów. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, do której dołączyła porozumienie zawarte w dniu [...] lipca 2017 r. z Oddziałem Terenowym Agencji Nieruchomości Rolnych w Poznaniu. W dniu [...] września 2017 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność ponownej analizy zebranego materiału dowodowego. W dniu [...] września 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], zgodnie z zaleceniami zawartymi w ww. decyzji, skierował zapytanie do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o doprecyzowanie zakresu Porozumienia z dnia [...] lipca 2017 r. zawartego pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych w Poznaniu a skarżącą. Zgodnie z odpowiedzią z dnia [...] października 2017r., Porozumienie zostało zawarte w sprawie wydania przedmiotu wygasłej umowy dzierżawy nr [...]. Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Poznaniu wyjaśnił, iż ".Porozumienie zostało zawarte w celu umożliwienia Spółce prawidłowego przygotowania do wydania przedmiotu wygasłej umowy dzierżawy poprzez wygaszanie działalności rolniczej i produkcji zwierzęcej." Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011, nr [...], przyznał skarżącej płatności na rok 2016 – JPO w wysokości [...] zł (pomniejszoną o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego), za zazielenienie – [...] zł (zmniejszonej odpowiednio o [...] zł), redystrybucyjną – [...] zł (zmniejszoną odpowiednio o [...] zł), do bydła – [...] zł (zmniejszoną odpowiednio o [...] zł), do krów – [...] zł (zmniejszoną o [...] zł), nadto z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – [...] zł oraz odmawiającą przyznania płatności do upraw roślin wysokobiałkowych. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że pomiędzy dniem [...] maja 2015 r., gdy wygasła umowa dzierżawy, a dniem [...] lipca 2017 r., gdy strony podpisały porozumienie w sprawie wydania przedmiotu tej dzierżawy – skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do korzystania ze spornych działek. W tym okresie skarżąca wprawdzie władała działkami dla siebie, ale bez tytułu prawnego, o którym mowa w § 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponadto zmniejszono płatności ze względu na stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia, w postaci m.in. braku planu nawożenia lub jego niekompletności, czy przekroczenia maksymalnych dawek nawożenia azotem określonych w programie działań lub wynikających z planu nawożenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uznanie, że posiadała tytuł prawny do wskazanych działek. Organ błędnie przyjął, że zawarcie porozumienia w określonej dacie oznacza, że obowiązuje ono od tej daty. W porozumieniu tym strony potwierdziły bowiem, że skarżąca jest użytkownikiem nieruchomości. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., wskazaną w sentencji, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał zwłaszcza, że dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2016, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, możliwość użytkowania musi być potwierdzona tytułem prawnym na dzień [...] maja 2016 r. W niniejszej sprawie ustalono ponad wszelką możliwość, że tytuł prawny potwierdzający możliwość użytkowania tych gruntów, czyli umowa dzierżawy, obowiązywała do dnia [...] maja 2015 r. i nie została przedłużona. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. spółka nie dochowała czynności umożliwiających przedłużenie umowy na kolejny okres. Fakt użytkowania nie budzi wątpliwości organu, stwierdzono brak posiadania tytułu prawnego, co nie uprawnia do przyznania płatności. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów, zarzucając naruszenie: art. 7, 7a § 1, 8, 11, 77 §1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne i nieprzekonujące wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji, w szczególności polegające na wadliwej ocenie i wyciągnięciu nieprawidłowych wniosków z wyroku Sądu z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...] oraz Porozumienia z [...] lipca 2017 r. i w konsekwencji wadliwe stwierdzenie braku posiadania przez spółkę na dzień [...] maja 2016 r. "tytułu prawnego" w rozumieniu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez odmowę przyznania płatności mimo, że skarżąca w dniu [...] maja 2016 r. posiadała faktycznie grunty, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do przyznania płatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r., pełnomocnik skarżącej uzupełnił stanowisko prezentowane w skardze stwierdzając, że gdyby skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowych gruntów organ winien wcześniej wezwać do ich wydania, a nadto zwrócił uwagę na wysokość czynszu określoną w porozumieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Oceniając wydane w sprawie decyzje Sąd uznał, że nie naruszają one ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania ani przepisów prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy zasadności odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanych płatności za 2016 r. do – wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – działek nr [...] wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa z uwagi na fakt braku do nich po stronie Skarżącego, na dzień [...] maja 2016 r., tytułu prawnego. W ocenie organów Skarżący nie posiadał na dzień [...] maja 2016 r. tytułu prawnego do spornych działek, albowiem umowa dzierżawy ww. działek wygasła w dniu [...] maja 2015r. i nie uległa przedłużeniu, co potwierdza wyrok z dnia [...] czerwca 2016r. Mimo tego, Spółka świadomie do dnia [...] lipca 2017 r. nie wydała przedmiotu dzierżawy. Zgodnie z pismem Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. spółka jest bezumownym użytkownikiem ww. gruntów i nie posiada do nich tytułu prawnego. Przede wszystkim wskazać należy, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez organy za podstawę rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo, nie budzi wątpliwości w świetle zebranych dowodów i nie został skutecznie podważony przez Skarżącą, a organy Agencji zastosowały właściwe przepisy prawne ustanowione na poziomie krajowym i unijnym, które określają zasady i warunki dotyczące składania i przyznawania płatności bezpośrednich za 2016 r. Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1312) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast art. 18 ust. 4 powyższej ustawy stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Organy zasadnie uznały, na podstawie ww. przepisów, że w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa warunkiem koniecznym przyznania płatności jest posiadanie na dzień 31 maja tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności – takiego zaś tytułu Skarżący, nie posiadał. Prawidłowo tym samym odmówiono Skarżącemu płatności do nich za 2016 r. Należy podkreślić, że w dalszej części przytoczonego przez skarżącą w skardze uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 9 marca 2016 r. (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Wskazywała na to również skarżącą w skardze podnosząc, że w przepisach prawa unijnego i krajowego mowa jest tylko o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolnej. W uzasadnieniu stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego." Wynika z powyższego, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W skardze podniesiono, że brak jest wyjaśnienia ustawowego, co to znaczy "tytuł prawny", nie został on także wyjaśniony w innych aktach prawnych. Należy w odniesieniu do tego zauważyć, że skoro w art. 18 ust. 4 ustawy mowa jest o gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 1014 ze zm.), która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w ww. rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy strony o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie przyznania płatności są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r., II GSK 1007/15 wyraził pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że: "W postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich to strona jest zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. - jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Ponadto, organy orzekające w sprawie nie pozostawały bierne. Organ wystąpił do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z zapytaniem dotyczącym posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do przedmiotowych działek. Na dane przekazane w odpowiedzi powołał się organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy administracji trafnie uznały ww. pismo, a także wyrok Sądu, za wiarygodne i pełnowartościowe dowody w sprawie. Zawarte w nich informacje pochodzą od uprawnionego organu - art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej K.p.a.). Z kolei skarżąca nie była w stanie podważyć treści tych pism. Z akt sprawy wynika zaś, że umowa dzierżawy dotycząca ww. działek ewidencyjnych nie została przedłużona. W związku z powyższym uznać należało, że Skarżąca na dzień [...] maja 2016 r. nie posiadała tytułu prawnego do spornych działek, w związku z czym, zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, organy zasadnie odmówiły Skarżącemu wnioskowanej do nich płatności za 2016 r. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, w tym art. 107 K.p.a. Decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. Również jej uzasadnienie jest prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym. Wyjaśniono w nim zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu faktycznym przytoczono wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonano na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowej oceny, że skarżącą nie posiadała w dniu [...] maja 2016 r. tytułu prawnego do spornych działek. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o oddaleniu skargi.