II OSK 1240/19

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 347/18 w sprawie ze skargi E. K. i R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 347/18, oddalił skargę E. K. oraz R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2018 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2018 r. o nakazaniu skarżącym wstrzymania robót budowlanych i przedstawienia dokumentów w celu zalegalizowania robót budowlanych polegających na wykonaniu betonowej płyty ze ścianą na działce nr [...] w G., w szczególności zaświadczenia właściwego organu administracji o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając postanowienie z [...] lutego 2018 r. powołał się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz następujące ustalenia faktyczne. Skarżący wykonali na działce nr [...], stanowiącej własność D. A., M. A. oraz W. A., bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na wylaniu betonowej płyty o wymiarach 10 m na 17 m o grubości 20 cm ze szczelinami dylatacyjnymi i spadkiem w celu odwodnienia. Obok tej płyty ułożono płyty drogowe na powierzchni o wymiarach 10 m na 4,35 m. Płytę obudowano z dwóch stron pełnymi płytami betonowymi i słupami ogrodzeniowymi na wysokość 2,20 m mierząc od poziomu płyty i 2,50 m mierząc od poziomu gruntu, o łącznej długości 22 m. Od strony działki nr [...] wzdłuż płyty wykonano opaskę żwirową przykrywającą drenaż odprowadzający wodę z płyty o długości 25 m i zakończony wentylacją odpowietrzającą. Skarżący na sąsiedniej nieruchomości prowadzą działalność polegającą na handlu używanymi maszynami budowlanymi i ogrodowymi. Opisana budowla pełni funkcje placu postojowego dla maszyn budowlanych i placu magazynowego dla części zamiennych i zużytych oraz do mycia i konserwacji maszyn. W ocenie organu administracji wykonane roboty budowlane polegały na budowie budowli. Zdaniem organu administracji powstały obiekt budowlany jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Według organu administracji w świetle art. 28 ust. 1 i art. 29 – 31 Prawa budowlanego wskazane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] marca 2018 r., wydanym na skutek zażalenia skarżących, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2018 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. W skardze skarżący twierdzili, że wykonane przez nich roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów administracji i prawną ich ocenę. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucili naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wykonane przez skarżących urządzenie techniczne w postaci ogrodzonego i utwardzonego placu należy kwalifikować jako budowlę, podczas gdy charakter wykonanych prac, w tym sposób i użyte materiały oraz techniczno – użytkowe przeznaczenie placu nie pozwalały uznać go za budowlę, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez niezastosowanie i przyjęcie, że wykonane przez skarżących prace spowodowały powstanie budowli, podczas gdy ze względu na techniczno – użytkowe przeznaczenie placu, należy jego przeznaczenie określać z uwzględnieniem znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...] obiektu budowlanego, dla którego ten plac stanowi urządzenie techniczne, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego przez niezastosowanie i przyjęcie, że na skutek wykonanych przez skarżących prac powstała budowla, podczas gdy efektem tych prac było powstanie urządzenia technicznego, mianowicie ogrodzonego placu do postoju m.in. maszyn rolniczych, dla budowy którego nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 pkt 23 Prawa budowlanego przez niezastosowanie i przyjęcie, że utwardzenie placu oraz wykonanie ogrodzenia wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy wskazane prace polegały na wykonaniu urządzenia budowlanego, dla którego pozwolenie na budowę nie jest wymagane; w ocenie skarżących utwardzenie gruntu i wykonanie ogrodzenia jest bezpośrednio związane z obiektem budowlanym zlokalizowanym na działce nr [...] i umożliwia używanie tego obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący twierdzili, że na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy przeznaczony na prowadzenie działalności gospodarczej i utwardzenie terenu oraz ogrodzenie na działce nr [...] powstały wyłącznie na potrzeby zwiększenia powierzchni postojowej dla maszyn rolniczych, których sprzedażą skarżący zajmują się w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W związku z tym w ocenie skarżących utwardzenie terenu oraz ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku, uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z 11 marca 2019 r. skarżący zrzekli się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zasadnicza część podstaw kasacyjnych sprowadza się do twierdzenia, że wykonany przez skarżących obiekt był urządzeniem budowlanym i z tego powodu nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże stanowisko to nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W obowiązującym wówczas art. 29 Prawa budowlanego, w który ustawodawca wymienia budowy i roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, nie zawarto ogólnego zwolnienia od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla urządzeń budowlanych. W przepisach tego artykułu zwalnia się natomiast z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę niektóre obiekty budowlane, które mogą być urządzeniami budowlanymi, np. przyłącza (art. 29 ust. 1 pkt 20), przydomowe oczyszczalnie ścieków o odpowiednich parametrach (art. 20 ust. 1 pkt 3), czy ogrodzenia (art. 29 ust. 1 ust. 23). Stanowisko, że Prawo budowlane nie przewiduje ogólnego zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę urządzeń budowlanych znajduje potwierdzenie w art. 29 ust. 2 pkt 1c Prawa budowlanego, w którym przewidziano ogólne zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku robót budowlanych polegających na remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych. Podkreślenia wymaga, że to zwolnienie dotyczy remontu lub przebudowy urządzeń budowlanych, a więc nie budowy takich obiektów budowlanych. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołują się na wyrok WSA w Rzeszowie z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1272/17, w którym stwierdzono, że z art. 3 pkt 3 i pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych. Co prawda skarżący z tego stwierdzenia nie wyprowadzają w skardze kasacyjnej wyraźnego stanowiska, że skoro urządzenia budowlane nie są obiektami budowlanymi, to nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, jednakże NSA uważa za konieczne wskazać, że nie podziela takiego stanowiska. Urządzenia budowlane są obiektami budowlanymi o czym świadczy chociażby to, że niektóre są wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego po to, aby zwolnić ich wykonanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Gdyby urządzenia budowlane nie były obiektami budowlanymi, to nie było by potrzeby uchwalać przepisów, które zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę. W skardze kasacyjnej nie wykazano w przekonujący sposób, aby obiekt budowlany, który został wybudowany przez skarżących był jednym z obiektów, które w myśl art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego są zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wybudowany przez skarżących obiekt budowlany należy ujmować całościowo, a więc nie jako utwardzenie terenu oraz niezależnie od tego zbudowanie ogrodzenia, lecz jako zbudowanie obiektu łączącego te elementy. Nie można więc uznać, że obiekt ten nie wymagał pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, gdyż jest miejscem postojowym. W tym przypadku należy dodać, że powołany przepis dotyczy nie każdych miejsc postojowych, lecz miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Skarżący natomiast wyraźnie twierdzili, że mają tam stać maszyny rolnicze, które skarżący sprzedają w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Nie można też uznać, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie wymagał pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego (w skardze kasacyjnej oczywista omyłka polegająca na powołaniu art. 29 ust. 1 pkt 5), gdyż nie stanowił on tylko utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, lecz budowę miejsca do gromadzenia sprzedawanych maszyn. Podobnie nie można twierdzić, że nie było wymagane pozwolenie na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 23 Prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane, które wykonali skarżący, nie polegały tylko na budowie ogrodzenia. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w piśmie z 11 marca 2019 r. zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.