II OSK 3300/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. i R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 303/18 w sprawie ze skargi B.D. i R.D. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] 2017 r. nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz B.D. i R.D. solidarnie kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt lI SA/Łd 303/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.D. i R.D. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [..]2017 r. nr [..] znak: [..] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [..] 2017 r., nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (zwany dalej: PINB) nakazał B.D.: - wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. D. nr [..], działka nr ewid. [..], obręb P-4; - przedłożenie w terminie do dnia 31 maja 2017 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli B.D. i R.D.. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nr [...], znak: [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) stwierdził, że zażalenie B.D. i R.D. zostało wniesione z uchybieniem terminu, przewidzianego w art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.). WINB wyjaśnił, że w dniu [...] 2017 r. wpłynęło pismo B.D i R.D., zatytułowane "Prośba" z dnia [...] 2017 r., którym wystąpiono o: "ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego w Ł. przy ul. D. nr [...]". Pismem z dnia [...] 2017 r. B.D. i R.D wyjaśnili, że opisane pismo z dnia [...] 2017r. stanowi zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] 2017 r. WINB stwierdził, że strony zostały prawidłowo pouczone o trybie złożenia zażalenia. Postanowienie PINB doręczono B.D. i R.D. w dniu 21 lutego 2017 r. W związku z tym, ustawowy 7-dniowy termin przewidziany do złożenia zażalenia dla obydwu stron upływał w dniu 28 lutego 2017 r. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożono natomiast osobiście, w siedzibie PINB w dniu 19 kwietnia 2017r., a zatem po terminie. Żadna ze stron nie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt lI SA/Łd 303/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.D. i R. D. na ww. postanowienie WINB z dnia [...] 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania postanowienia w trybie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia zażalenia rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Zatem organ winien dysponować niebudzącym wątpliwości dokumentem zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji przez adresata. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że R.D. osobiście pokwitował odbiór decyzji. Ta okoliczność nie jest kwestionowana przez samego skarżącego. W konsekwencji zatem trafnie organ odwoławczy wywiódł, że zażalenie wniesione przez R.D. (w dniu 19 kwietnia 2017 r.) jest zażaleniem spóźnionym, co obligowało Kolegium do stwierdzenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Nie budzi również wątpliwości fakt niezachowania terminu do wniesienia zażalenia przez B.D.. Sąd I instancji odnosząc się do skuteczności doręczenia B.D. postanowienia PINB wyjaśnił, że przepisy k.p.a. nie regulują kwestii dotyczących sposobu doręczenia pism na adres korespondencyjny lub adres do doręczeń. Przepisy te nie przewidują wprost możliwości wskazania przez stronę adresu do korespondencji lub adresu do doręczeń. Nie oznacza to jednak, że wskazanie w piśmie procesowym tego rodzaju adresu nie jest wiążące dla organów. Niemniej jednak skarżąca dopiero w skardze do Sądu zanegowała fakt, jakoby ww. dokumentu nie otrzymała. W piśmie z dnia 16 maja 2017 r. wyraźnie sprecyzowała, że pismo skarżących z dnia 18 kwietnia 2017 r. zatytułowane "Prośba" stanowi zażalenie na postanowienie PINB w Ł.. Przepisy o doręczeniach mają charakter materialno-techniczny i nie mogą być wykorzystywane do wydłużenia czasu trwania postępowania, jeżeli wiadomym pozostaje, że określona korespondencja trafiła do adresata, który bez przeszkód mógł realizować przysługujące mu uprawnienia. Organ zatem słusznie przyjął, że zwrotne potwierdzenie odbioru opatrzone datą i podpisem znajdujące się w aktach sprawy stanowi dowód skutecznego doręczenia przesyłki skarżącej. W ocenie Sądu I instancji WINB wykazał, że postanowienie PINB z dnia [...] 2017 r. zostało prawidłowo doręczone skarżącym w dniu 21 lutego 2017 r. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek skierowanych do B.D. i R.D., dokonanych pod adresem - ul. D. nr [...], [...] Ł.. W skardze kasacyjnej B.D. i R.D. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 141 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. oraz 42 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżąca wniosła zażalenie z uchybieniem terminu, podczas gdy postanowienie PINB z dnia [...] 2017 r., z uwagi na wysłanie pod nieprawidłowy adres, nie zostało skarżącej skutecznie doręczone; 2. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równości stron polegającej na niedoręczeniu skarżącej B.D. postanowienie PINB z dnia [...]2017 r. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia WINB, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, w lokalu organu administracji publicznej, a w razie konieczności - w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Postanowienie PINB nie zostało doręczona skarżącej w żaden z ww. sposobów. Przez pojęcie mieszkania adresata należy bowiem rozumieć, faktyczne miejsce zamieszkania adresata. Mieszkaniem takim jest więc każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego - a nie wyłącznie krótkotrwałego - pobytu, którego okres jest na tyle długi, że umożliwia on dokonanie doręczeń pism. Skarżąca nie zamieszkiwała lokalu, na który nadane została postanowienie. Niedoręczenie skarżącej postanowienie, a co za tym idzie, niepoinformowanie jej o jego treści stanowi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Ustalenie rzeczywistego, a nie fikcyjnego adresu, stanowi jeden z warunków umożliwienia stronie udziału w postępowaniu i obronę jej praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Kontroli Sądu I instancji poddane było wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 140 k.p.a. postanowienie organu II instancji, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Mając na uwadze treść zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, a uprzednio również w skardze do Sądu I instancji, kluczowe znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy postanowienie PINB zostało skutecznie doręczone B.D.. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie bowiem kwestionuje, jakoby rozstrzygnięcie PINB zostało jej kiedykolwiek doręczone na wskazany organowi adres do korespondencji – Ł., ul. Sz. [...]. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Wydanie postanowienie stwierdzającego wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu musi być poprzedzone jednoznacznym ustaleniem prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego przez organ I instancji, co od którego środek zaskarżenia został wniesiony. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Art. 43 k.p.a. przewiduje, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji. Żaden przepis k.p.a. nie wskazuje wprost możliwości wyznaczenia przez stronę adresu "do korespondencji". Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego adresem, o którym stanowi, wskazany wyżej art. 42 k.p.a., jest adres który strona wskazała, jako adres dla doręczeń. Nie sposób bowiem zaakceptować sytuacji, gdy organ administracji doręcza stronie korespondencję na inny adres, niż wskazany przez stronę w toku postępowania. Skoro zatem, nieruchomości w Ł. przy ul. D. nr [...] nie jest miejscem zamieszkania skarżącej kasacyjnie, to nie sposób podzielić stanowisko Sądu I instancji, aby przesyłka zawierająca rozstrzygnięcie organu I instancji została doręczona dorosłemu domownikowi. W sprawie nie doszło zatem do skutecznego doręczenia B.D. postanowienia PINB. Mając to wszystko na uwadze, koniecznym było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia WINB. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.