II SA/Łd 303/18

Dnia 6 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 roku sprawy ze skargi B. D. i R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia z uchybieniem terminu oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie B. D. i R. D., złożone osobiście w dniu 19 kwietnia 2017r., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290, ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazano: a. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A nr 30, działka nr ewid. 621, obręb [...] b. przedłożenie w terminie do dnia 31.05.2017 r.: 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. dokumentów zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy, tj. 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A nr 30, działka nr ewid. 621, obręb [...]", zostało wniesione z uchybieniem terminu, przewidzianego w art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, zwanej dalej k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] – nakazał B. D.: a. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A nr 30, działka nr ewid. 621, obręb [...] b. przedłożenie w terminie do dnia 31.05.2017 r.: 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. dokumentów zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy, tj. 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A nr 30, działka nr ewid. 621, obręb [...]". W dniu 8 maja 2017r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo B. D. i R. D., zatytułowane "Prośba" z dnia 18 kwietnia 2017r., którym wystąpiono o: "ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A nr 30". Pismem z dnia 16 maja 2017r. B. D. i R. D. wyjaśnili, że opisane pismo z dnia 8 maja 2017r. stanowi zażalenie na postanowienie z dnia [...], nr [...]. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że zażalenie B. D. i R. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Organ odwoławczy wskazał, że zażalenie przysługuje również na takie postanowienie, na które ten środek zaskarżenia został przewidziany w przepisach szczególnych, jak np.: w ustawie Prawo budowlane. Stosownie zaś do art. 141 § 2 k.p.a., zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Organ ocenił, że wobec powyższego, prawidłowo pouczono w treści przedmiotowego postanowienia, że służy na nie zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem PINB w Ł. w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawą z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. nr 2016, poz. 2255, art. 5 pkt 11), znowelizowano brzmienie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290, 961, 1165 i 1250,) i uregulowano, że na wydane na tej podstawie postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei na podstawie art. 26 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa zmieniająca weszła w życie w opisanym zakresie z dniem 1 stycznia 2017r. (art. 35). Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie doręczono jego adresatom, B. D. i R. D., w dniu 21 lutego 2017r. B. D. i Pan R. D. nie kwestionowali prawidłowości tych doręczeń. W związku z tym, ustawowy 7-dniowy termin przewidziany do złożenia zażalenia dla obydwu stron, obejmował termin od dnia 22 lutego 2017r. do dnia 28 lutego 2017r., przy czym ostatni dzień tego okresu nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożono natomiast osobiście, w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 19 kwietnia 2017r., a zatem po terminie. Żadna ze stron nie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że B. D. i R. D. uchybili ustawowemu terminowi wskazanemu w art. 141 § 2 k.p.a., przewidzianemu do złożenia zażalenia, dlatego też stosownie do treści art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził w drodze postanowienia uchybienie przez obie strony ustawowego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...], nr [...], a zażalenie pozostawił bez rozpatrzenia. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy starali się dochować staranności w procesie budowlanym, uzyskując chociażby decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia [...]. Decyzja ta, jak ocenił Wojewoda [...], została jednak wydana z rażącym naruszeniem prawa, stanowiąc przejaw niekompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji budynek powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ponieważ inwestorzy dokonali jego realizacji w oparciu o pozwolenie na budowę, które w dacie rozpoczęcia budowy utraciło ważność, a zatem nie funkcjonowało już w obrocie prawnym. Organy nadzoru budowlanego związane są jednak normami Prawa budowlanego i poza zakresem ich zadań ustawowych pozostaje ocena i sposób naprawienia szkody, którą ponieśli skarżący w związku z wydaniem tej decyzji, a której naprawienia mogą domagać się na drodze cywilnoprawnej. Ponadto, celem przedłużenia terminu złożenia dokumentów, inwestorzy mogą zwrócić się do PINB w Ł. ze stosowym wnioskiem. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego złożyli B. Dr. i R. D., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegające na wprowadzeniu przez organ administracji publicznej w błąd skarżących poprzez udzielenie im nieprawdziwej informacji, a następnie obciążenie skarżących negatywnymi konsekwencjami uchybienia popełnionego przez organ administracji publicznej; b) art. 141 § 2 w zw. z art.40 § 1 oraz art.42 § 1 oraz art. 41 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżąca wniosła zażalenie z uchybieniem terminu, podczas gdy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] nie zostało skarżącej prawidłowo doręczone, bowiem zostało ono wysłane pod nieprawidłowy adres. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że skarżący nie kwestionowali prawidłowości doręczenia. Z akt sprawy wynika, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] zostało doręczone stronom w dniu 21 lutego 2017 r., a dwa pocztowe potwierdzenia odbioru zostały własnoręcznie podpisane nazwiskiem skarżących. Dopiero w skardze do Sądu skarżąca podniosła, że postanowienie nie zostało jej prawidłowo doręczone, bowiem zostało ono wysłane na nieprawidłowy adres, ponieważ skarżąca w korespondencji z organem wskazała na adres korespondencyjny: Ł., ul. B 2 m. 26. Zgodnie jednak z procedurą administracyjną, podstawowym miejscem doręczenia stronom pism urzędowych jest miejsce zamieszkania, nie zaś adres korespondencyjny. Skarżąca - jak również skarżący - nie neguje przecież, że adres: A nr 30 nie stanowi miejsca jej zamieszkania. Ponadto, poświadczenia odbioru zostały podpisane nazwiskiem skarżących, a zatem nawet, gdyby przyjąć, że doręczenie postanowienia skarżącej nastąpiło na podstawie art. 43 k.p.a. tj. za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, nie zmienia to faktu, że skarżący nie kwestionowali prawidłowości doręczenia na żadnym etapie prowadzonego postępowania. Wynika to również z pisma, złożonego osobiście w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 19 kwietnia 2017 r., które zostało następnie sprecyzowane przez skarżących jako zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, czyli w ramach kontroli zaskarżonego aktu sąd jest obowiązany do badania jego legalności w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], znak: [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postępowanie przed organem II instancji rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia zażalenia. Na tym etapie, organ II instancji obowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 2673/17, LEX nr 2481247). Uchybienie terminu do wniesienia zażalenia musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania postanowienia w trybie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia zażalenia rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Zatem organ winien dysponować niebudzącym wątpliwości dokumentem zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji przez adresata (lub inną osobę, gdy doręczenie decyzji nastąpiło na podstawie art. 42 lub art. 43 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że R. D. osobiście pokwitował odbiór decyzji. Ta okoliczność nie jest kwestionowana przez samego skarżącego. W konsekwencji zatem trafnie organ odwoławczy wywiódł, że zażalenie wniesione przez R. D. (w dniu 19 kwietnia 2017 r.) jest zażaleniem spóźnionym, co obligowało Kolegium do stwierdzenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Fakt niezachowania terminu do wniesienia zażalenia przez B.D. nie budzi również wątpliwości. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia skuteczności doręczenia skarżącej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. W ocenie strony skarżącej doręczenia powyższej decyzji nie było skuteczne, gdyż skierowane zostało ona na inny adres niż adres do korespondencji wskazany przez skarżącą. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosowanie natomiast do art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. Jak trafnie i przekonująco przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepisy k.p.a. nie regulują kwestii dotyczących sposobu doręczenia pism na adres korespondencyjny lub adres do doręczeń. Przepisy te nie przewidują wprost możliwości wskazania przez stronę adresu do korespondencji lub adresu do doręczeń. Nie oznacza to jednak, że wskazanie w piśmie procesowym tego rodzaju adresu nie jest wiążące dla organów (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 89/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 892/15). Należało zatem przyjąć, że organ był zobowiązany dostarczyć skarżącej korespondencję na adres przez nią wskazany (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 698/16)(vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 626/17, LEX nr 2384010). Niemniej jednak skarżąca dopiero w skardze do Sądu zanegowała fakt, jakoby ww. dokumentu nie otrzymała. Wprost przeciwnie w piśmie z dnia 16 maja 2017 r. wyraźnie sprecyzowała, że pismo skarżących z dnia 18 kwietnia 2017 r. zatytułowane "Prośba" stanowi zażalenie na postanowienie PINB w Ł.. Przepisy o doręczeniach mają charakter materialno-techniczny i nie mogą być wykorzystywane do wydłużenia czasu trwania postępowania, jeżeli wiadomym pozostaje, że określona korespondencja trafiła do adresata, który bez przeszkód mógł realizować przysługujące mu uprawnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 599/17, LEX nr 2399918). Organ zatem słusznie przyjął, że zwrotne potwierdzenie odbioru opatrzone datą i podpisem znajdujące się w aktach sprawy stanowi dowód skutecznego doręczenia przesyłki skarżącej. Dysponowanie przez organ pokwitowaniem odbioru decyzji ma istotne znaczenie zwłaszcza gdy adresat, tak jak w niniejszej sprawie, kwestionuje fakt jej doręczenia. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest bowiem dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi i jako taki korzysta z domniemania prawdziwości (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1049/17, LEX nr 2452848, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 967/17, LEX nr 2416348 oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 449/16, LEX nr 2260785). W ocenie sądu w sprawie niniejszej wykazano, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zostało prawidłowo doręczone skarżącym w dniu 21 lutego 2017 r. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w aktach administracyjnych sprawy (k.103 i 104) znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek (odpis postanowienia organu I instancji) skierowanych do B. D. i R. D., dokonanych pod adresem - ul. A nr 30, [...] Ł.. W tych okolicznościach fakt, iż nie był to adres wskazany organowi przez skarżącą nie ma w sprawie decydującego znaczenia. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. a.tp.