II SA/Rz 626/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński / spr. / WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Przedmiotem skargi AS (skarżącej) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił na wniosek MF warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie wielorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, rozsączaniem wód opadowych do gruntu, skanalizowaniem rowu w konturze W/EIII na działce nr 235/1 w [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że powyższa decyzja wysłana na adres zamieszkania skarżącej (ul. [...]) została jej doręczona bezpośrednio w dniu 25 lutego 2017 r. w urzędzie pocztowym. Decyzja ta została również doręczona innej stronie – mężowi skarżącej – PK na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr 246/4 ([...]), w dniu 23 lutego 2017 r., w drodze doręczenia zastępczego (pismo odebrał "dorosły domownik PK"). W dniu 8 marca 2017 r. AS i PK złożyli w siedzibie organu I instancji odwołanie od wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji odmownej, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie odwołujących się, zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz niska zabudowa szeregowa, obejmująca dwie kondygnacje oraz poddasze. W treści pisma odwołujący się wskazali adres do korespondencji, który pokrywa się z adresem PK ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr 246/4 ([...]). Wobec faktu, że złożone odwołanie nie zostało podpisane przez żadną z odwołujących się stron, w pismach z dnia 17 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wezwało skarżącą oraz PK do uzupełnienia złożonego odwołania poprzez jego podpisanie. Wezwania zawierały pouczenie, że czynności powyższej należy dokonać w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, wezwania zostały odrębnie wysłane na podany w odwołaniu adres korespondencyjny stron odwołujących się: [...]. Z treści zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że przesyłka została odebrana w dniu 22 marca 2017 r. przez "dorosłego domownika", który potwierdził własnoręcznym podpisem fakt podjęcia się oddania pism adresatom. Zastrzeżony w wyżej wskazanych wezwaniach termin do uzupełnienia braku odwołania upłynął bezskutecznie z końcem dnia 29 marca 2017 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej oraz PK. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wezwania z dnia 17 marca 2017 r. zostały doręczone stronom postępowania w dniu 22 marca 2017 r., wobec czego termin na uzupełnienie braku podania upłynął w dniu 29 marca 2017 r. Organ wskazał, że w terminie tym brakujące podpisy nie zostały uzupełnione. Kolegium wskazało na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2014 r. (II SA/Kr 451/14), w którym Sąd stwierdził, że: "Podpis jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniesione przez stronę odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.)’’. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odnośnie do skutków nieuzupełnienia podpisów odwołania na wezwanie organu odwoławczego, organ odwoławczy wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r. (VII SA/Wa 31/12), w którym Sąd stwierdził, że: "W przypadku, gdy odwołanie zawiera braki formalne, o których mowa w art. 64 k.p.a., powstaje problem, czy organ odwoławczy powinien pozostawić odwołanie bez rozpoznania, czy też wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony, jej adresu, a nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych oraz gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie. Organ odwoławczy powinien w tych przypadkach wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych lub przedłożonego na rozprawie spisu kosztów. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 44 § 1 pkt 1), § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie doręczył skarżącej wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania. Skarżąca podniosła, że organ w ogóle nie doręczył jej wezwania do uzupełnienia braków odwołania, o którym wspomina w zaskarżonym postanowieniu. Skarżąca podała, że po otrzymaniu zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki poleconej w drugiej połowie marca 2017 r., udała się do placówki pocztowej operatora Poczty Polskiej S.A. w celu odebrania korespondencji, w której najprawdopodobniej znajdywało się powołane przez organ wezwanie z dnia 17 marca 2017 r., jednakże uzyskała informację, że żadna przesyłka mająca być do niej kierowana nie oczekuje na odebranie, zatem nie mogła odebrać korespondencji w terminie, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1) k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że korespondencja ta w ogóle nie została jej doręczona - ani bezpośrednio w trybie k.p.a. oraz ustawy Prawo pocztowe, ani przez osoby trzecie w trybie pozaprocesowym. O jej treści dowiedziała się dopiero z zaskarżonego postanowienia Kolegium. Zdaniem skarżącej istotne jest to, że adres, pod którym doręczana była przesyłka nie stanowił miejsca zamieszkania skarżącej, gdyż jest to miejsce prowadzenia działalności gospodarczej przez jej małżonka, a zatem nie mógł jej odebrać dorosły domownik. Potwierdza to zresztą również sama treść odwołania, wykazująca adres do korespondencji zamiast adresu zamieszkania. W ocenie skarżącej nie mniej istotny jest fakt, że nie udzielała nikomu pełnomocnictwa pocztowego uprawniającego do odbioru w jej imieniu korespondencji pocztowej. Nie otrzymała także żadnego zawiadomienia o doręczeniu wezwania sąsiadowi, jak również powtórnego zawiadomienia w trybie art. 44 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W ocenie Kolegium zarzut skargi o skierowaniu zawiadomień na niewłaściwy adres jest chybiony, gdyż postępowanie odwoławcze w opisywanej sprawie zostało zainicjowane pismem z dnia 9 marca 2017 r. oznaczonym jako "odwołanie od decyzji". Organ podał, że stosując się do treści tegoż pisma, skierował zawiadomienia na podany w nim adres do korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu w świetle wynikających z art. 145 § 1 p.p.s.a. kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w sprawach skarg na postanowienia administracyjne. W związku z powyższym skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podniesione w skardze zarzuty są oczywiście bezzasadne. Niezależnie jednak od zarzutów i wniosków zaskarżenia, Sąd – nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – dokonał z urzędu pełnej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia, nie stwierdzając naruszeń prawa, których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie jego mocy obowiązującej. Fakt niezachowania terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez złożenie podpisów przez odwołujące się strony nie budzi wątpliwości. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia skuteczności doręczenia wezwania do uzupełnienia powyższych braków. W ocenie strony skarżącej doręczenia powyższego wezwania nie było skuteczne, gdyż wskazany w odwołaniu adres korespondencyjny nie powinien był być traktowany jako wiążący dla organu, gdyż nie stanowił on adresu miejsca zamieszkania skarżącej. Ponadto zdaniem skarżącej w takim wypadku doręczenie zastępcze za pośrednictwem dorosłego domownika nie mogło mieć zastosowania, gdyż adres ten nie stanowił adresu zamieszkania. Stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie i nie może prowadzić do obalenia skuteczności doręczenia zastępczego wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji nie może być również podważona prawidłowość stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przez organ odwoławczy, albowiem w dniu wydania powyższego postanowienia organ ten nie dysponował pismem stron obejmującym konieczny element formalny w postaci ich podpisów. Niewykonanie wezwania spowodowało następczo bezskuteczność procesową złożonego pisma zawierającego odwołanie (art. 64 § 2 k.p.a.), uniemożliwiając rozpoznanie merytoryczne odwołania, które stało się niedopuszczalne (art. 134 k.p.a.). Jak trafnie i przekonująco przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepisy k.p.a. nie regulują kwestii dotyczących sposobu doręczenia pism na adres korespondencyjny lub adres do doręczeń. Przepisy te nie przewidują wprost możliwości wskazania przez stronę adresu do korespondencji lub adresu do doręczeń. Nie oznacza to jednak, że wskazanie w piśmie procesowym tego rodzaju adresu nie jest wiążące dla organów (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 89/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 892/15). Należało zatem przyjąć, że organ był zobowiązany dostarczyć skarżącej korespondencję na adres przez nią wskazany (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 698/16), nawet jeśli adres ten stanowił miejsce prowadzenia działalności gospodarczej męża skarżącej. Wniosek taki należy wyprowadzić również z art. 41 § 1 k.p.a., który wyraźnie stanowi o obowiązku stron (ich przedstawicieli i pełnomocników) w zakresie informowania organu o każdorazowej zmianie adresu (nie tylko zamieszkania, lecz także adresu korespondencyjnego lub do doręczeń). Obowiązek ten rodzi z kolei obowiązek organu prowadzącego postępowanie do doręczania dalszej korespondencji na nowy adres. W sprawie nie może być również kwestionowane, że adres korespondencyjny został wskazany w złożonym przez strony piśmie będącym odwołaniem zanim pismo to stało się bezskuteczne procesowo. Tym samym organ był uprawniony i zobowiązany do kierowania dalszej korespondencji na wskazany adres korespondencyjny. Uwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku stron o doręczanie dalszych pism na adres korespondencyjny, który nie stanowi adresu zamieszkania, nie może być obecnie kwestionowane przez stronę skarżącą. Skoro bowiem sama strona wnosi o doręczanie dalszej korespondencji na nowy adres, a następnie podważa legalność i zasadność tego wniosku, to niewątpliwie tego rodzaju następcza zmiana stanowiska nie zasługuje na ochronę prawną. Działanie skarżącej w tym zakresie może być bowiem oceniane jako działanie naruszające zasadę venire contra factum proprium nemini licet oraz nadużycie praw procesowych. Jeżeli natomiast chodzi o zasady doręczania pism na adres korespondencyjny niebędący adresem zamieszkania, to w tym zakresie należy przypomnieć, że w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że osoba odbierająca w imieniu strony pismo pod adresem korespondencyjnym, który nie stanowi jej adresu zamieszkania, musi być traktowana albo jako podmiot mogący być adresatem doręczenia zastępczego w trybie art. 43 k.p.a. (działający jak tzw. dorosły domownik strony – por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 910/10), albo jako pełnomocnik do doręczeń, który w zakresie odbioru korespondencji jest – co najmniej na zasadzie domniemania – upoważniony do działania w imieniu strony i w związku z tym działa jak strona (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 396/12: "Zdaniem sądu wskazanie przez stronę organowi administracji adresu dla korespondencji na który to adres organ ma kierować korespondencję do strony w związku z prowadzonym postępowaniem oznacza z punktu widzenia prawnego ustanowienie pełnomocnika do doręczeń. W takim przypadku doręczenie korespondencji pod wskazany adres dla doręczeń, w rozpoznawanej sprawie był to adres siostry skarżącego, należy traktować jako doręczenie samemu skarżącemu, a więc w trybie określonym w art. 40 k.p.a., a nie w trybie doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a."). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że osoba podpisana na zwrotnych potwierdzeniach odbioru wezwań do uzupełnienia odwołania została wskazana jako "dorosły domownik". Niezależnie zatem od kwalifikacji powyższej osoby (jako "dorosłego domownika" w ramach adresu korespondencyjnego albo jako pełnomocnika do doręczeń upoważnionego co najmniej w sposób dorozumiany do odbioru korespondencji w imieniu stron odwołujących się) nie sposób uznać, że doręczenie pod adresem korespondencyjnym było nieskuteczne procesowo względem skarżącej i jej męża, skoro nie tylko ten ostatni (jako prowadzący działalność gospodarczą pod powyższym adresem), lecz również sama skarżąca wyraźnie wskazali powyższy adres jako adres do korespondencji w piśmie z dnia 9 marca 2017 r. zatytułowanym "odwołanie". Twierdzenie skarżącej, że osoba przebywająca pod powyższym adresem korespondencyjnym nie była upoważniona do odbioru korespondencji jawi się jako pozbawione wiarygodności. Jest ono sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, jeśli uwzględni się fakt, że adres korespondencyjny wskazany przez skarżącą w odwołaniu nie jest adresem przypadkowym, lecz adresem, w którym małżonek skarżącej prowadzi działalność gospodarczą. Poprzez określenie w treści odwołania adresu korespondencyjnego skarżąca uruchomiła co najmniej domniemanie, że ona sama albo osoby przebywające pod tym adresem i działające w jej imieniu będą odbierać kierowane do niej pisma urzędowe. Jest przy tym oczywiste, że osoby przebywające pod adresem korespondencyjnym, niebędącym adresem zamieszkania strony, nie mogą być wprost traktowane jako "domownicy" w rozumieniu art. 43 k.p.a., jednak strona wskazując nowy adres (por. art. 41 § 1 k.p.a.) musi liczyć się z koniecznością zastosowania przez organ zasad i trybu doręczania pism przewidzianych w k.p.a. W tej sytuacji istnieje możliwość kwalifikowania osoby przebywającej pod adresem korespondencyjnym i – co istotne – podejmującej się oddania pisma dla strony tam niemieszkającej "jak dorosłego domownika" w rozumieniu art. 43 k.p.a. Jeśli jednak nie aprobuje się powyższego poglądu, to – jak już wskazano – na pewno należy zgodzić się, że tego rodzaju osoba przebywająca pod tym adresem i podejmująca się oddania pisma staje się (co najmniej na zasadzie domniemania) pełnomocnikiem do doręczeń i w tym zakresie działa w imieniu strony. Skuteczność tego rodzaju doręczenia nie może wtedy co do zasady budzić wątpliwości, natomiast obalenie domniemania skutecznego doręczenia wymagałoby przedstawienia wiarygodnych dowodów potwierdzających działanie tego rodzaju pełnomocnika poza wyraźną wolą strony. Obalenie tego rodzaju domniemania mogłoby jednak nastąpić albo w toczącym się postępowaniu odwoławczym, albo w trybie wznowienia postępowania. W toku rozpoznawania sprawy Sąd zauważył, że zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z dnia 31 marca 2017 r. zostało przesłane na powyższy adres korespondencyjny i zostało odebrane osobiście przez skarżącą w urzędzie pocztowym w dniu 12 kwietnia 2017 r. (po uprzednim awizowaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r.), podczas gdy korespondencja w tym zakresie adresowana do męża skarżącej została odebrana w dniu 4 kwietnia 2017 r. przez "dorosłego domownika" przebywającego pod powyższym adresem. Okoliczność ta sama w sobie nie stanowi jednak dowodu, że doręczenie skarżącej wezwania i samego postanowienia na adres korespondencyjny wskazany w odwołaniu było nieskuteczne procesowo. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wszelkie zaniedbania i inne zawinione zachowania podmiotów podejmujących się oddania pisma adresatowi lub do tego uprawnionych obciążają właściwych adresatów, natomiast jedynie w wyjątkowych i obiektywnie niezależnych od stron przypadkach możliwe jest uznanie, że tego rodzaju zaniedbania stanowią uzasadnioną przyczynę przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej przez stronę z racji braku jej winy. Ponadto, co już podkreślono, zawinione działanie osoby przebywającej pod adresem korespondencyjnym polegające na pozbawionym umocowania odbieraniu korespondencji kierowanej do skarżącej mogłoby być co najwyżej podstawą do złożenia żądania wznowienia postępowania. Na zakończenie należy zatem wyraźnie stwierdzić, że strona jako adresat pism urzędowych jest zobowiązana do dochowania najwyższej staranności w zakresie organizacji odbioru kierowanej do niej korespondencji administracyjnej, także poprzez właściwy nadzór nad odbiorem kierowanej do niej korespondencji przez osoby trzecie zamieszkujące w miejscu jej zamieszkania, obsługujące pocztę w miejscu jej pracy lub przebywające (zamieszkujące) w miejscu wskazanym przez nią jako adres korespondencyjny (adres do doręczeń). Tylko pod takim warunkiem proces doręczania dokumentów urzędowych stronom lub innym uczestnikom postępowania może stać się pewny, przewidywalny i terminowy, bez zakłócania bezpieczeństwa prawnego będącego wartością konstytucyjną. Na marginesie Sąd stwierdza, że również wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie została pierwotnie podpisana przez skarżącą, a ponadto dopiero w treści powyższego pisma wskazano wyraźnie adres zamieszkania skarżącej jako właściwy dla celów korespondencyjnych. Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty, Sąd – wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu – był zobowiązany do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.