II FSK 521/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia del. WSA Marek Kraus, , po rozpoznaniu w 24 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 3504/17 w sprawie ze skargi M. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 17 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce na rzecz M. K. i B. K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 3504/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez M. K. i B. K. (dalej: skarżący) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Ostrołęce z dnia 17 sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia 30 maja 2017 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia 30 maja 2017 r. Wójt Gminy O. (dalej: Wójt) określił skarżącym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2017 r. w kwocie 990 zł, z terminem płatności 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Organ stwierdził, że skarżący będąc właścicielami nieruchomości położonej w miejscowości L. przy ul. S., zabudowanej domem jednorodzinnym i oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], nie wywiązali się z ustawowego obowiązku złożenia deklaracji, zapewnienia kosza, a przede wszystkim z uiszczania opłat za odpady komunalne. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2017 r. SKO w Ostrołęce uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin zapłaty na 14 dni od daty otrzymania decyzji Wójta i orzekło o ustaleniu terminu zapłaty na 14 dni od daty otrzymania decyzji SKO. W pozostałej części utrzymało decyzję Wójta w mocy. SKO uznało, że skarżący, jako właściciele nieruchomości zobowiązani byli do wypełnienia i złożenia deklaracji oraz do uiszczania opłaty. Skoro skarżący deklaracji takiej nie złożyli, to Wójt był obowiązany do wydania decyzji, rozstrzygając zastępczo o wysokości opłaty. Opłata została ustalona w wysokości jak za odpady zbierane selektywnie. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucili naruszenie art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2013 poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór dotyczy tego, kto jest zobowiązany do poniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy skarżący będący "cywilnoprawnymi" właścicielami nieruchomości, czy też osoby zajmujące (faktycznie) tę nieruchomość i generujące odpady (zamieszkujące na niej E. K., D. K. oraz Z. K.), z którymi skarżący są skonfliktowani. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przez wzgląd na treść art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., tytuł prawny do nieruchomości przysługujący skarżącym na podstawie prawa cywilnego nie ma decydującego znaczenia dla ustalania opłat na podstawie u.c.p.g. Ustawodawca w art. 2 ust. 2a u.c.p.g. wskazał, że obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w u.c.p.g. jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza. Tymczasem ani z treści decyzji Wójta, ani z decyzji SKO nie wynika, by organy podjęły jakiekolwiek działania w celu określenia stopnia władztwa nad nieruchomością sprawowanego przez podmioty określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Za niezrozumiałe Sąd uznał pominięcie przez SKO twierdzeń skarżących o relacjach własnościowych, rodzinnych i związanych z nimi problemami z korzystaniem z nieruchomości. Sąd stwierdził, że nieprzeprowadzenie w tym zakresie rzetelnego postępowania dowodowego nosi znamiona nadużycia pozycji władczej organu oraz "niewyczerpującego" stosowania art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: O.p.). Sąd wskazał, że skoro skarżący wielokrotnie podnoszą okoliczności niezamieszkiwania na nieruchomości, zamieszkiwania tam innych osób (czyli okoliczności istotne "prawnie"), jak też konfliktu rodzinnego, to powinny być one rzetelnie i dogłębnie wyjaśnione przez organy administracji tak w drodze osobistej wizji, jak w drodze przesłuchania świadków, w tym oznaczonych przez skarżących. Z tych powodów Sąd orzekł o naruszeniu art. 187 § 1 i art. 191 O.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Zobowiązał SKO do przeprowadzenia czynności dowodowych w celu ustalenia, kto rzeczywiście korzysta z nieruchomości. Skargę kasacyjną wywiodło SKO. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2018, poz. 1302; dalej: P.p.s.a.) zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję SKO oraz decyzję organu pierwszej instancji na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez nadanie zawartemu w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. pojęciu "właściciel" znaczenia w ujęciu "cywilistycznym" zamiast przyjęcia znaczenia "właściciel" w ujęciu "administracyjnym", o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO oraz organu pierwszej instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 187 § 1 i art. 191 O.p. polegające w szczególności na braku określenia stopnia władztwa nad nieruchomością sprawowanego przez podmioty określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., jak również bak dokonania czynności, takich jak przesłuchanie świadków, wizji nieruchomości, podczas gdy wszystkie te czynności były przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, a organy w sposób dogłębny i pełny zebrały materiał dowodowy w niniejszej sprawie; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na: - braku przedstawienia stanowiska pozostałych stron, przez całkowite pominięcie stanowiska SKO zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, braku wskazania co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona; - barku korelacji sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji z jego uzasadnieniem polegającym na zobowiązaniu SKO do przeprowadzenia postępowania dowodowego i zebrania materiału dowodowego, podczas gdy Sąd pierwszej instancji uchylił nie tylko decyzję SKO z dnia 17 sierpnia 2017 r., ale też poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia 30 maja 2017 r.; d) art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U z 2014 r., poz. 121 ze zm.; dalej: K.c.) poprzez uznanie, że za właściciela nieruchomości uznaje się podmioty, które jedynie częściowo władają nieruchomością w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego, tj. służebności mieszkania i w części korzystają z lokali, jak w niniejszej sprawie, podczas gdy z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 46 § 1 K.c. wynika wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada całą nieruchomością, a nie jej częścią, jak w przedmiotowej sprawie. SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. SKO oświadczyło również, że na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od SKO solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W występującym w niniejszej sprawie sporze kluczowe znaczenie ma regulacja zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Przepis ten stanowi, iż przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach terminowi "właściciel" nadał odmienne znaczenie niż przypisują mu przepisy Kodeksu cywilnego. W rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. właścicielem jest bowiem nie tylko podmiot posiadający pełny zakres możliwych uprawnień do nieruchomości (ujmując rzecz w wielkim skrócie), ale także podmiot takich uprawnień nie posiadający. W zasadzie jest nim każdy podmiot władający nieruchomością, na co wskazuje użyte w omawianym przepisie sformułowanie "inne podmioty władające nieruchomością". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., II FSK 676/17 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA), iż "przez inne podmioty władające nieruchomością" należy rozumieć m.in. posiadaczy nieruchomości zarówno samoistnych, jak i zależnych. Ponieważ w skardze kasacyjnej wspomniano o organicznym prawie rzeczowych, tj. służebności, wskazać należy, iż owym "innym podmiotem władającym nieruchomością" może być również podmiot posiadający do niej ograniczone prawo rzeczowe, które polega na wykonywaniu niektórych uprawnień na cudzej rzeczy, przysługujących w zwykłych warunkach właścicielowi. Przypomnieć warto, że zgodnie z art. 244 § 1 K.c. ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Jak wynika z powyższego, dla potrzeb ustalenia właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. zasadniczym kryterium jest faktyczne władanie nieruchomością. Potwierdza to treść art. 2 ust. 1 pkt 2a, który stanowi, iż jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. Jednym z obowiązków, o których mowa w przytoczonym przepisie, jest ponoszenie przez właściciela nieruchomości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). W rozpoznanej sprawie skarżący twierdzili, że nie zamieszkują na przedmiotowej nieruchomości, że ze względu na spór rodzinny mają problem z korzystaniem z tej nieruchomości, wskazali osoby, które mają na niej zamieszkiwać. Zatem sporna pozostawała okoliczność dotycząca faktycznego władania nieruchomością. Okoliczność ta wymagała wyjaśnienia w drodze postępowania dowodowego, jednak w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji nie ma nawet wzmianki o jego przeprowadzeniu. Zgodnie zaś z art. 201 § 1 pkt 6 oraz § 4 O.p. organ ma obowiązek zawrzeć w decyzji uzasadnienie faktyczne, w ramach którego winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Niewątpliwie takich elementów zaskarżona decyzja nie zawiera w spornym zakresie. Odpowiedź na skargę nie stanowi uzupełnienia uzasadnienia decyzji, co zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji, iż pominął stanowisko w niej wyrażone. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organy podatkowe nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu ustalenia osoby (osób) faktycznie władającej przedmiotową nieruchomością, więc słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż dopuściły się one naruszenia art. 187 § 1 O.p. i jak najbardziej zasadnie zobowiązał organ podatkowy do przeprowadzenia czynności dowodowych, w celu ustalenia kto rzeczywiście korzysta z nieruchomości. Owszem, zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż błędnie Sąd pierwszej instancji zobowiązał SKO do przeprowadzenia tych czynności w sytuacji, gdy zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję SKO i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji, lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to powód, dla którego wyrok ten powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego. Art. 184 P.p.s.a. stanowi bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Błąd Sądu pierwszej instancji naprawia niniejszym Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, iż postępowanie dowodowe w zaleconym przez Sąd pierwszej instancji zakresie przeprowadzi organ podatkowy ponownie rozpoznający tę sprawę. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a tylko taki rodzaj naruszenia tego przepisu może skutkować uchyleniem wyroku sądu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 P.p.s.a., by wskazywane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wady zaskarżonego wyroku mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i co szczególnie istotne wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Z powyżej wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.