VII SA/Wa 2368/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...] ("inwestor") od decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], stwierdzającej, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (8 lokali mieszkalnych) na działkach nr ewid. [...] oraz [...] przy ul. [...] w [...] , gmina [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożył inwestor. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. GINB uchylił tę decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest ocena decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy oceniana decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Jedną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących obarczeniem decyzji kwalifikowaną wadą prawną, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, którego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wnioskiem z dnia 23 maja 2016 r., J. N., wystąpił do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na ww. działkach. Do ww. wniosku dołączył m.in. projekt budowlany (cztery egzemplarze), oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, budowy ośmiu budynków garażowo-gospodarczych na terenie ww. działek. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się wniosek z dnia 23 czerwca 2016 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym jako inwestor wskazana jest [...], a jako działki inwestycyjne wskazano działki o nr ewid. [...], zaś jako przedmiot inwestycji cztery budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej. Do ww. wniosku inwestor dołączył m.in. projekt budowlany (cztery egzemplarze), oświadczenie [...] o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], przenoszącą na rzecz [...] ww. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. W ocenie GINB, analiza akt sprawy wykazała, że ww. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia 23 czerwca 2016 r., może być traktowany jako uzupełnienie ww. wniosku z dnia 23 maja 2016 r., ponieważ z posiadanej dokumentacji wynika, że taki był cel tego podania. Organ podkreślił, że oba wnioski dotyczyły tego samego zamierzenia inwestycyjnego, na tych samych działkach oraz na podstawie jednej (następnie przeniesionej) decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie GINB świadczyło to o tym, że podanie z dnia 23 czerwca 2016 r. zostało wniesione, aby wskazać, że nowym inwestorem w niniejszej sprawie jest [...], a nie J. N. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia, zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją – inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania celem weryfikacji oświadczenia. Choć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej, zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aktualizuje się wyłącznie w przypadku powzięcia, na etapie postępowania zwykłego, wątpliwości co do tego prawa. W niniejszej sprawie, w ocenie GINB, na etapie postępowania zwykłego nie było podstaw uzasadniających podanie w wątpliwość oświadczeń złożonych przez inwestora. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonych oświadczeń, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził. Organ odwoławczy podkreślił, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną, tj. działką nr ewid. [...], na cele budowlane na podstawie przedwstępnej umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2016 r., rep. A nr [...]), natomiast w odniesieniu do działki nr ewid. [...] – na podstawie umowy użyczenia nieruchomości z dnia 28 kwietnia 2016 r. Tym samym w sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Następnie, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nie wykazała, aby planowana inwestycja naruszała rażąco warunki określone w ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. o warunkach zabudowy. W szczególności GINB zauważył, ze sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń co do funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rodzaju zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy, frontowej nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (spodu gzymsu, attyki, okapu głównego), szerokości elewacji frontowej, liczby kondygnacji naziemnych, wysokości całkowitej, geometrii dachu, obsługi w zakresie komunikacji, czy też minimalnej liczby miejsc postojowych dla pojedynczego projektowanego lokalu mieszkalnego. W odniesieniu do oceny, które elewacje przedmiotowych budynków to elewacja frontowa GINB podkreślił, że zgodnie ze stanowiącymi załączniki do decyzji o warunkach zabudowy z dnia[...] marca 2015 r. częścią graficzną decyzji i analizą funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, a z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren. Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że elewacje frontowe stanowią elewacja wschodnia i zachodnia projektowanych budynków położone odpowiednio od strony ul. [...] i [...], a jak organ odwoławczy wskazał wcześniej – projektowana inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy co do frontowej nieprzekraczalnej linii zabudowy W ocenie GINB decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) i 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy). Sporna inwestycja nie narusza rażąco § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki oraz od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany spornego przedsięwzięcia został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenie o opracowaniu przedmiotowego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z zasadami wiedzy technicznej. GINB podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnienia do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi – kontrola stosowania przepisów techniczno-budowlanych została przesunięta do postępowania dyscyplinarnego członka izby samorządu zawodowego. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, to na projektancie spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne, zaś badanie projektu przez organ ogranicza się do sprawdzenia go w granicach określonych w art. 35 Prawa budowlanego. GINB podsumował, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. doprowadziła do wniosku, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ocenie w przedmiotowej sprawie podlegała wyłącznie inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie, nie zaś zrealizowanym, a ponadto organ ten nie jest organem właściwym do oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożył R. J. ("skarżący"), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie, i zobowiązanie tego organu do wydania w określonym terminie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił wydanie z rażącym naruszeniem prawa poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nie została wydana na rzecz podmiotu, który nie był stroną w sprawie oraz nie została wydana niezgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie: a. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że podmiot niebędący stroną w sprawie może uzupełnić złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, b. art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że mimo złożenia we wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością sprzecznego z załączonymi do wniosku dokumentami, organ nie jest zobowiązany do zbadania, czy inwestor ma prawo do zabudowy nieruchomości, c. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, 2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie: a. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 55 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, 1566) poprzez stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. jest zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek o nr [...] położonych w miejscowości [...] dla przedmiotowej inwestycji, b. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 55 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez przyjęcie, że wschodnia i zachodnia elewacja projektowanego budynku jest elewacją frontową. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że stanowisko organu w odniesieniu do kwestii uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz k.p.a. złożonego wniosku nie może uzupełnić podmiot niebędący stroną w postępowaniu. W ocenie skarżącego zasadnie stwierdził Wojewoda, że po wpłynięciu wniosku inwestora z dnia 23 czerwca 2016 r. wniosek ten powinien zostać potraktowany jako nowy wniosek i zgodnie z przepisami procedowany, a Starosta powinien rozstrzygnąć decyzją sprawę z wniosku J. N., jeżeli ten wniosek nie został w takiej sytuacji cofnięty. W aktach sprawy brakuje informacji dającej podstawę do stwierdzenia, że inwestor wszedł w prawa J. N. jako strony postępowania i w związku z tym można go traktować jako stronę, zwłaszcza że zakresy obu inwestycji nie były tożsame. W zaskarżonej decyzji GNB nie wskazał podstaw do takiego stwierdzenia, ani też nie ustalił takich okoliczności. Skarżący stwierdził także, że zamierzenie budowlane określone w warunkach zabudowy dotyczy zamierzenia polegającego na budowie czterech budynków jednorodzinnych dwulokalowych oraz ośmiu budynków garażowo-gospodarczych, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2016 r. Natomiast zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany nie przewidywał wybudowania budynków garażowo-gospodarczych. W ocenie skarżącego jest to sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy. Rezygnacja z wybudowania budynków garażowo-gospodarczych wpływała na zmianę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Przewidziane w warunkach zabudowy budynki mieszkalne i garażowo-gospodarcze tworzą jedną funkcjonalną całość i wpisują się w sposób zagospodarowania sąsiednich działek. Jeżeli natomiast inwestor zamierzał pobudować jeszcze budynki garażowo-gospodarcze, to przedstawiony projekt jest sprzeczny z art. 33 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ nie wyjaśnił tej kwestii w toku postępowania. Ponadto, zdaniem skarżącego organ drugiej instancji nie uzasadnił podstaw nieuwzględnienia twierdzeń Wojewody o nieważności decyzji z uwagi na naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego w zw. z § 156 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych poprzez zatwierdzenie niekompletnego projektu budowalnego. Nie odniósł się także do twierdzeń Wojewody, że do wniosku o pozwolenie na budowę powinny zostać dołączone warunki przyłączenia do sieci gazowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017r. , który uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., stwierdzającą, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (8 lokali mieszkalnych) na działkach nr ewid. [...] oraz [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...] i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Uzasadnienie tej decyzji świadczy bowiem o nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i błędnej analizie niektórych z okoliczności w tej sprawie występujących, a mogących mieć wpływ na ważność badanej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016r. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego , pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie. Tymczasem okolicznością bezsporną pozostaje, że wniosek z dnia 23 maja 2016r., który rozpoznał organ wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r., co wynika z samej treści decyzji, został złożony przez J. N., za którego działał pełnomocnik M. S., natomiast adresatem decyzji z [...] lipca 2016r. organ określił [...] z siedzibą w [...]. Co prawda spółka złożyła wniosek o pozwolenie na budowę na tej samej nieruchomości w dniu 23 czerwca 2016r., jednak wbrew stanowisku organu odwoławczego z pewnością nie można uznać, że stanowił on " uzupełnienie wniosku pierwotnego" w sytuacji gdy w toku wszczętego, a nie zakończonego postępowania nastąpiła zmiana inwestora. Legalne działanie starosty [...] powinno polegać na umorzeniu postępowania z wniosku J. N. oraz wszczęciu postępowania z wniosku [...] z siedzibą w [...], które kończy wydanie decyzji rozpoznającej ten właśnie wniosek. Należy także podkreślić, że przedstawione organowi pełnomocnictwo upoważniało M. S. do złożenia w imieniu J. N. cyt. "wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych, a także wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Tak więc pełnomocnik nie był uprawniony do występowania w imieniu J. N. w trakcie postępowania przed organem I instancji, w tym również do odbioru w jego imieniu wszelkich pism, w tym postanowienia z dnia [...] czerwca 2016r., jak i podejmowania czynności przed Starostą [...], a działania pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności. Nie ulega więc wątpliwości, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja zapadła z naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego zaś charakter tego naruszenia organ z całą starannością winien ocenić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został ( vide wyrok sygn. akt II OSK 193/07), wprost pogląd, że przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę , organ winien dokonać oceny, czy w świetle przepisów prawa budowlanego, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Tym samym oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), pomimo że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być ocenione przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego może być także oceniane w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bądź w trybie wznowieniowym, w zależności od okoliczności. Na możliwość weryfikacji omawianego oświadczenia przez organy administracji publicznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1534/08, lex nr 571813). Na wstępie należy podkreślić, że w aktach postępowania przed organem I instancji znajduje się oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami o nr [...], z dnia 23 maja 2016 r. złożone przez pełnomocnika J. N., który nie miał umocowania do składania tegoż oświadczenia. Na uwagę organu zasługuje również okoliczność, że w trakcie postępowania oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu [...] z siedzibą w [...] złożył M. S. (28 czerwca 2016 r.). Jako tytuł do dysponowania nieruchomościami o nr [...] na cele budowlane wskazano stosunek zobowiązaniowy wynikający z umowy przedwstępnej sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A Numer [...]. Jednak jej przedmiotem była wyłącznie działka gruntu numer [...]. Dopiero na etapie toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę została złożona umowa użyczenia nieruchomości składającej się z działki gruntu o nr [...]. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016 poz. 290 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi:- zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6. Decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] o warunkach zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2015 r. przeniesionej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. na rzecz [...] z siedzibą w [...]. Stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach z dnia [...] czerwca 2016r. należy uznać za nieuprawnione. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zagospodarowania terenu zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 j.t.) wiąże organ architektoniczno-budowlany wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie miedzy innymi , powierzchni zabudowy, obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. W pkt 3 lit. a decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2015r., wskazano m.in., iż nieprzekraczalne linie zabudowy określono na załączniku graficznym do niniejszej decyzji. Ponadto, w pkt 3 lit a organ określił również frontową nieprzekraczalną linię zabudowy odsyłając również do załącznika graficznego. Jak wynika z załącznika graficznego do ww. decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy jest tożsama z frontową i ustalona została od ulic [...] i [...]. Powyższe potwierdza również treść pkt 1 zawartego w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie wprost wskazano ,że za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren". Zgodnie z § 2 pkt 5 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), jeśli mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W pkt 6 lit. a decyzji o warunkach zabudowy ustalono, iż dostęp do drogi publicznej - z ulicy [...]i/lub z ulicy [...] to oznacza również, iż w decyzji tej przesądzono, że główny wjazd na działkę nr [...] odbywa się od strony ul. [...], natomiast na działkę o nr [...] od ulicy [...]. Podkreślenia wymaga, iż konsekwencją określenia w decyzji o warunkach zabudowy, z której drogi ma się odbywać główny wjazd na działkę jest określenie, która część działki staje się frontem działki. Szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 pkt 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Określenie gdzie znajduje się front działki przesądza o tym, gdzie będzie określona wysokość elewacji frontowej, a także gdzie powinno zostać umieszczone główne wejście do budynku. W pkt 3 lit. f w decyzji o warunkach zabudowy określono, iż szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku mieszkalnego: nie więcej niż 10, 00 m. Natomiast w pkt 3 lit. e określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej uszczegóławiając, iż dotyczy do spodu gzymsu, attyki, okapu głównego dachu oraz wskazano, że dla budynku mieszkalnego nie wyżej niż 8,0 m od œśredniego poziomu terenu przed głównym wejściem Tym samym wskazano, która z elewacji budynku powinna stanowić elewacje frontową. Potwierdza to załącznik graficzny do decyzji o warunkach wskazujący na dwa wjazdy/wejścia do dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej od ul. [...] oraz dwa od ul. [...] . Pkt 3 lit.b decyzji o warunkach ustala frontową nieprzekraczalną linię zabudowy od ulic. Mając powyższe na uwadze za elewację frontową należy uznać elewację północną, gdzie znajdują się główne wejścia do budynków, której również dotyczy pkt 3 lit. e i f decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym powinny być one położone równolegle do frontowej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Określone w projekcie posadowienie budynków w wyznaczonej nieprzekraczalnej frontowej linii zabudowy obowiązującej linii zabudowy, wzdłuż której powinna znaleźć się frontowa elewacja obiektu jest niezgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla wymienionej inwestycji. Potwierdza to pismo organu planistycznego z 14 listopada 2016r. w którym stwierdzono, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy działek nr [...] dotyczył zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wybudowaniu 4 budynków mieszkalnych zespolonych parami ( bliźniaczych) zawierających po 2 lokale każdy oraz 8 budynków garażowo-gospodarczych- po jednym dla każdego lokalu. Do wniosku z dnia 21 stycznia 2015r. o wydanie decyzji o warunkach, dołączono koncepcję zagospodarowania działek, z której wynikało, że fronty budynków ( elewacja z zaznaczonymi wejściami do budynków) znajdowały się od strony ulic [...] i [...]. Zdaniem organu wydającego decyzje o warunkach, projekt zagospodarowania działki stanowiący integralną część projektu budowlanego, nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach, bowiem budynki ustawione są "bokiem" a nie frontem do ulic. Jest oczywistym , że decyzja o warunkach ustalała warunki dla 4 budynków w zabudowie bliźniaczej oraz 8 budynków garażowo-gospodarczych, podczas gdy projekt budowlany dotyczył jedynie 4 budynków w zabudowie bliźniaczej co mogło mieć wpływ na ustalenia warunków zabudowy. Bezwzględnie jednak decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2015r. określała w pkt 3 lit c powierzchnie zabudowy budynku mieszkalnego: nie więcej niż 145,0m2, tymczasem projekt budowlany przewiduje dla budynku dwulokalowego, powierzchnię zabudowy wynoszącą 509,4m2 ( 2 x 254,2m2). Tym samym każdy przekracza o ponad 360m2 dopuszczalną warunkami powierzchnię zabudowy. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę narusza w sposób rażący ustalenia decyzji o warunkach, a to stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa oraz uzasadnionych interesów osób trzecich jest zezwolenie na realizacje inwestycji w sposób tak drastyczny odbiegającej od ustaleń organu planistycznego, co z kolei ma wpływ na politykę przestrzenną gminy. W ocenie Sądu, za zasadne należało uznać stanowisko organu I instancji w zakresie naruszenia § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5-60 stanowisk. Tymczasem 8 miejsc postojowych znajdujących się na działce nr [...] oznaczonych [...] znajduje się w odległości 7 m od otworu okiennego w œścianie południowej budynku bliźniaka, które to pomieszczenie jest przeznaczone na stały pobyt ludzi ( rys.nr 2 str. 79 projektu budowlanego). W tej sytuacji nieuzasadnione staje się enigmatyczne stwierdzenie organu odwoławczego o zgodności projektu z § 19 warunków technicznych, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia ,że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2016r. narusza także art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych, które należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 33 ust. 2. Natomiast § 156 ust. 1 rozp.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.20 15.1422 j .t.), ustanawia obowiązek uzyskania przez inwestora warunków technicznych przyłączenia do sieci gazowej, określonych przez dostawcę gazu, takie warunki winny być dołączone do wniosku do pozwolenie na budowę. Jeśli wewnętrzna instalacja gazowa była przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę, to warunki przyłączenia do sieci gazowej powinny być dołączone do projektu budowlanego. Kwestia ta całkowicie umknęła organowi odwoławczego w jego rozważaniach. W konsekwencji Sąd przyjął, iż w sprawie nie zbadano w sposób właściwy spornej decyzji z [...] lipca 2016r. r. w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także powyżej wskazany przepis art. 156 poprzez co najmniej przedwczesne jego niezastosowanie. Jednocześnie organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1pkt 2 kpa uznając , że decyzja Starosty [...] nie narusza rażąco art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, wypełniając tym samym dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona wnikliwej oceny naruszeń art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdzonych przez organ I instancji, a zaakceptowanych przez Sąd w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając jednocześnie ,że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2017r, po. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ww. ustawy.