II SA/Bk 268/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Burmistrz Z. odmówił M. L. ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach o nr [...], [.], [...] i [...], położonych w obrębie N., gmina Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze. zm. - zwanej dalej "u.p.z.p.") wskazujący na warunki, których łączne spełnienie warunkuje uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym względzie organ wskazał na warunek, opisany w punkcie 1 ww. przepisu, którym jest konieczność zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu I instancji planowane przedsięwzięcie nie spełnia ww. wymogu, bowiem parametry budynków położonych na obszarze poddanym analizie (wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. poz. 1588, zwanego dalej: "rozporządzeniem") oraz występujący nań wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działek, nie mogą stanowić podstawy do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Organ wskazał, że planowana inwestycja nie będzie tworzyła ładu przestrzennego i harmonijnych relacji przestrzennych z zabudową zagrodową, cechującą znajdujące się w analizowanym obszarze, rozproszone siedliska rolnicze z budynkami mieszkalnymi i gospodarczo-inwentarskimi. Planowana inwestycja, w ocenie organu nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, a zabudowa siedliskowa nie może stanowić dla niej kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania terenu, z uwagi na innych charakter i specyfikę posadowionych w analizowanym obszarze gospodarstw rolnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. L. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzieliło argumentacje organu I instancji, wskazując, że planowana inwestycja nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji oraz zagospodarowania terenu. Kolegium podzieliło przy tym pogląd orzeczniczy, który wskazuje, że zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej oraz stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, zaś grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Istnienie zatem tylko takiej zabudowy, uniemożliwia w ocenie Kolegium wprowadzenie na tym samym terenie zabudowy jednorodzinnej, bowiem nie będzie jej kontynuacją, zaś zamieszkiwanie w pobliżu siedlisk rolniczych nie będzie bezkolizyjne dla przyszłych mieszkańców ze względu na hałas, czy nieprzyjemne zapachy wiążące się z koniecznością nawożenia gruntów. Posadowiona na analizowanym obszarze zabudowa zagrodowa, determinuje zatem rodzaj nowej zabudowy z punktu widzenia "dobrego sąsiedztwa". Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego, dlatego też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Ponadto ocena spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa musi być wyważona i oceniona indywidualnie w każdym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu dotychczasowych warunków panujących na analizowanym obszarze. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie, nie tylko na działkach bezpośrednio graniczących z tymi, objętymi planowaną inwestycją, ale także w dalszym sąsiedztwie, występuje jedynie zabudowa zagrodowa, tj. szereg budynków mieszkaniowych otoczonych budynkami gospodarskimi i inwentarskimi oraz grunty rolne, brak było podstaw aby uznać, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. l pkt l u.p.z.p. (tj. zaistnienia dobrego sąsiedztwa). Ponadto Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 0,5% do 9% powierzchni nieruchomości, natomiast realizacja inwestycji skutkowałaby zabudową o znacznie wyższym wskaźniku powierzchni zabudowy. W związku z tym planowana inwestycja nie spełniałaby cech dostosowania do okolicznej zabudowy po względem urbanistycznym. Skargę na ww. decyzję złożył M. L . Podniósł w niej, że działki, na których planuje on realizację przedmiotowej inwestycji, położone są przy drodze B.-W. oraz, że posiadają w przeważającej części klasyfikację gruntu R-VI co oznacza słabe grunty. Wskazał także, że dotychczasowe decyzje prowadzą do nadmiernego ograniczenia jego prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie, poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Z. dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach o nr [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie N. w gminie Z. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia ww. warunków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi zatem do odmowy ustalenia warunków zabudowy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzona w tym zakresie, przez organy obu instancji, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mająca na celu ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia ww. warunki, została wykonana rzetelnie, kompleksowo i zgodnie z zapisami rozporządzenia. Doprowadziła ona do słusznego wniosku, że planowana inwestycja nie odpowiada pierwszemu z ww. warunków, co w konsekwencji przesądziło o wyniku prowadzonego postępowania. Należy bowiem podkreślić, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bowiem jest ona istotnym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji budowlanej, zaś w dalszej perspektywie umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji publicznej. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z pozostałego materiału dowodowego wynika, że w prawidłowo wyznaczonym, poddanym analizie obszarze, brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej, planowanej przez skarżącego zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zauważyć przy tym należy, że sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., II SA/Gd 357/15, CBOSA). Powstająca zatem, w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (rozumianej jako kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (tj. gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Co przy tym istotne - zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. legalna, a więc nie można za nią uznać samowoli budowlanej (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., IV SA/Wa 1672/14, CBOSA). Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza ponadto bezwzględnego obowiązku kontynuacji, czy kopiowania istniejącej zabudowy, występującej na analizowanym obszarze, ale polega raczej na dostosowaniu nowej zabudowy do istniejących dotychczas cech i parametrów architektonicznych oraz urbanistycznych (por. wyrok NSA z dnia 21.01.2016 r, II OSK 1204/14, CBOSA). Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko, a więc wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. m.in. wyrok: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, CBOSA). Zabudowa istniejąca na poddanym analizie obszarze posiada cechy typowej zabudowy zagrodowej, przeznaczonej prowadzeniu działalności rolniczej, której wskaźnik zabudowy wynosi od 0,5% do 9%. Przez zabudowę zagrodową należy przy tym rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz leśnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11, Lex nr 1152919). Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że planowana inwestycja miałaby być zlokalizowana w znacznej odległości od zwartej zabudowy wsi N., na terenie rolniczym, wolnym od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W okolicy zaś - zarówno na działkach sąsiednich, jak i na pozostałych, położonych w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego - znajdują się rozporoszone siedliska rolnicze z budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczo-inwentarskimi w zabudowie zagrodowej. Lokalizację cechuje także otoczenie kompleksów leśnych oraz bezpośrednie sąsiedztwo drogi powiatowej. Działki skarżącego położone są zatem niewątpliwie na terenie rolniczym z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej i nie sąsiadują z jakąkolwiek nieruchomością, na której występowałaby zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mogąca stanowić punkt odniesienia do ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji. Sąd zgadza się zatem z oceną organów obu instancji, że powyższe uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy polegającej na budowie czterech domów jednorodzinnych. Funkcja planowanej zabudowy nie będzie bowiem spójna z obecnie istniejącą na analizowanym obszarze (także ze względu na ponad dwukrotne przekroczenie wskaźnika zabudowy), a co więcej – jak słusznie zauważyły organy –ze względu na specyfikę produkcji rolniczej, będzie z nią wręcz kolidować. Sąd przychylił się zatem do oceny, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji czy uzupełnienia funkcji istniejącej w wytyczonym i poddanym analizie obszarze o typowo rolniczych cechach, ale wykluczy możliwość zachowania ciągłości tych cech oraz dotychczasowej funkcji zabudowy i zagospodarowania. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego na analizowanym obszarze zagospodarowania, nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, i to bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak bowiem już wcześniej wskazano, aby wniosek mógł zostać uwzględniony, niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisie. Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, jest zatem wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dodać przy tym należy, że skarżący niezasadnie koncentruje się na właściwościach działek, na których zamierza realizować inwestycję, akcentując przy tym kwestię oznaczenia działek w ewidencji gruntów, która nie ma wpływu na ustalenie warunków zabudowy. Przeznaczenie działek nie może być bowiem uznane za wiążące i wywierające skutki prawne, a przy tym zwalniające organy administracyjne z czynienia jakichkolwiek dalszych ustaleń w przedmiotowej kwestii. Wynikający z ewidencji charakter działek, ani nie przesądza o dopuszczalności wykorzystania ich na cele budownictwa jednorodzinnego, ani nie daje podstaw do czynienia jakichkolwiek konkluzji co do warunków, jakim powinna odpowiadać nowa zabudowa. Podkreślić przy tym należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenia korzystania z własności nieruchomości w omawianej sprawie są pokłosiem usytuowania działek skarżącego na obszarze o określonych ww. cechach oraz wynikają z ustawowych obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanego na jej podstawie ww. aktu wykonawczego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, orzekającym w sprawie organom nie można zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, bowiem wydane w sprawie decyzje oparte zostały na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły w pisemnych motywach obu zapadłych rozstrzygnięć. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Reasumując, Sąd nie doszukał się żadnych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy to procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).