III SA/Wr 126/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej; K.p.a., w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.) – dalej: u.s.u.s., Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ), stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez K. M. (dalej: skarżąca, strona) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], doręczoną stronie w dniu [...] listopada 2017 r., ZUS odmownie rozstrzygnął wniosek strony o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzja zawierała pouczenie o możliwości i trybie złożenia do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin na złożenie takiego wniosku wynosi 14 dni i upłynął w dniu [...] grudnia 2017 r. Strona nadała w placówce pocztowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] grudnia 2017 r. i nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Jednocześnie stronę poinformowano, że wysłane do niej w dniu [...] grudnia 2017 r. zawiadomienie o możliwości skorzystania z prawa do czynnego udziału w sprawie , m.in. do wglądu do akt postępowania, uważa się za nieważne. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na decyzję ZUS pismem z dnia "[...].12.2018 r." i uzupełnionej pismem z dnia [...] lutego 2018 r. kierowanym do organu i zatytułowanym "skarga" (oba przekazane do Sądu w dniu [...] marca 2018 r.), strona wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia i stwierdziła, że w terminie odpowiadała na wszystkie pisma organu. Wyjaśniła, że w dniu [...] listopada osobiście złożyła w placówce ZUS "zażalenie". Natomiast w dniu [...] grudnia złożyła dodatkowe pismo "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", gdyż tak została telefonicznie poinstruowana przez pracownika ZUS. Stwierdziła, że w trakcie rozmowy telefonicznej była akurat u lekarza i dała radę jedynie zanotować, jakiej sprawy telefon dotyczył. Podkreśliła, że gdy składała w organie pismo z dnia [...] listopada 2017 r., pracownik ZUS nie wiedział "jak ma to przyjąć" i konsultował się telefonicznie w tej sprawie z przełożonym. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w przesłanym organowi piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. zatytułowanym "Zażalenie" strona powołała się na sygn. sprawy [...] i wskazała, że jest niezadowolona z wydanego postanowienia z sprawie umorzenia zaległych należności z tytułu składek. W dniu [...] grudnia 2017 r. pracownik organu skontaktował się telefonicznie ze stroną celem doprecyzowania zakresu żądania. W notatce z przeprowadzonej ze skarżącą rozmowy telefonicznej odnotował, że strona oświadczyła, iż jej intencją było wniesienia zażalenia na postanowienie nr [...]w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych oraz że stronę pouczono ponownie o przysługującym trybie odwoławczym. W dniu [...] grudnia 2017 r. wpłynęło do organu pismo strony z dnia [...] grudnia 2017 r. "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", które organ zaskarżoną decyzja uznał za wniesione po upływie terminu do złożenia takiego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosowanie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 z późn.zm), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, z późn.zm) dalej: p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach , Sąd uznał skargę za zasadną. Zaskarżoną decyzję stwierdzającą uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wydał powołując się na art. 134 k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 u.s.u.s , uznając, że nie doszło do skutecznego zainicjowania trybu autoweryfikacji z uwagi na to, że pismo strony z dnia [...] grudnia 2017 r., zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a strona nie zwróciła się o przywrócenie tego terminu. W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne potwierdzają zgodne twierdzenia strony i organu co do tego, że po otrzymaniu decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2017 r. strona wniosła dwa pisma: pierwsze, z [...] listopada 2018 r., które powoływało się na numer nadany powyższej decyzji, ale zatytułowane było jako "Zażalenie" a w treści odwoływało się do "postanowienia" organu oraz drugie, z dnia [...] grudnia 2017 r. zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" – wniesione w dniu [...] grudnia 2017 r. po rozmowie telefonicznej z pracownikiem ZUS. Zarzuty i argumenty sformułowane w obu pismach były w zasadzie niemal identyczne. Jak przy tym wskazuje organ wobec skarżącej było równolegle prowadzone postępowanie z wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych, powstałych w związku z egzekucją zaległych składek ZUS - co potwierdzają również znajdujące się w aktach administracyjnych kopie: postanowienia ZUS z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]oraz postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Zdaniem Sądu kluczowe w niniejszej sprawie jest przesądzenie, czy organ miał prawo, powołując się na notatkę z rozmowy telefonicznej, przyjąć, że dopiero ww. pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. strona wniosła zażalenie na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Niewątpliwie w stosunku do skarżącej prowadzone były równocześnie dwa różne postępowania na etapie pierwszej instancji, a to dotyczące umorzenia kosztów egzekucyjnych oraz umorzenia należności zaległości wobec ZUS z tytułu składek, przy czym w każdym z nich stronie przysługiwały inne środki zaskarżenia – odpowiednio zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ wydający decyzję pierwszoinstancyjną. Wobec doręczenia stronie w jednym dniu ([...] listopada) obu rozstrzygnięć tj. postanowienia w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych oraz decyzji dotyczącej sprawy umorzenia zaległych należności składkowych, pismo strony z dnia [...] listopada 2017 r. wzbudziło wątpliwości pracownika organu co do tego, w związku z którym z ww. postępowań zostało wniesione. Strona bowiem z jednej strony zatytułowała pismo "Zażalenie", skierowała je do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. za pośrednictwem ZUS i podniosła, że jest niezadowolona z treści otrzymanego postanowienia – które to okoliczności mogły wskazywać na to, że skorzystała ze środka odwoławczego w postępowaniu w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Jednocześnie jednak w piśmie tym powołała sygnaturę sprawy dotyczącej umorzenia należności składkowych, wskazując na to, że skarży postanowienie, zaznaczyła zarazem, że dotyczy ono właśnie umorzenia należności składkowych. Zarzuty zawarte w piśmie dotyczyły oceny wykazania przez stronę na podstawie dokumentacji swojej sytuacji materialnej i zawodowej, a więc okoliczności stanowiących przesłanki orzekania w obydwu ww. postępowaniach. W obu postępowaniach otwarty był w dacie złożenia pisma termin na wniesienie środka zaskarżenia. W tym miejscu należy wskazać, że w przypadku pisma, którego treść, charakter bądź wnioski budzą wątpliwości, jednoznaczne ustalenie, co było przedmiotem żądania strony jest obowiązkiem organu. Czynności wyjaśniające w tym kierunku muszą uwzględniać udział samej strony i narzędziem procesowym, jakim może i powinien się w takiej sytuacji posłużyć organ jest wezwanie kierowane do strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie takie powinno precyzować czego dotyczą wątpliwości, jaki jest konieczny ( dla załatwienia podania) zakres ewentualnych informacji do uzupełnienia i wyjaśniać stronie skutki niezastosowania się do wezwania. Podkreślenia nadto wymaga, że regułą ogólną postępowania administracyjnego jest jego pisemność, natomiast ustny sposób załatwiania spraw znajduje zastosowanie w tych przypadkach, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 1 i 2 k.p.a). Jakkolwiek powołana regulacja traktuje o "załatwianiu spraw" odnosić ją należy tym bardziej do wszystkich czynności postępowania, które ma charakter sformalizowany i jego przebieg oraz podejmowane w jego ramach działania powinny znajdować odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w prowadzonych przez organ aktach postępowania. Zachowanie pisemnej formy wezwania, o jakim mowa w art. 64 § 2 k.p.a. umożliwia czytelne i jasne przedstawienie stronie, jakimi brakami jest dotknięte jej podanie i w jakim zakresie jego treść wymaga ewentualnego doprecyzowania, a dodatkowo stanowi dowód tego, czy i w jakim zakresie organ podjął czynności zmierzające do usunięcia tych braków. Możliwość ustalenia bez wątpliwości, jakie czynności podjął organ w sytuacji braków procesowych pisma oraz w jaki sposób realizował obowiązek ustalenia treści żądania strony, przesądza z kolei dopuszczalności i prawidłowości dalszych czynności organu w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie pracownik organu, mając wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania strony zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., nie skierował do skarżącej wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., ale - jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz co potwierdza skarżąca - ograniczył się do przeprowadzenia ze stroną rozmowy telefonicznej, na której to podstawie następnie zakwalifikował powyższe pismo jako zażalenie wniesione na postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych oraz pouczył stronę o prawie do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności składkowych. Zważywszy, że samą rozmowę telefoniczną przeprowadzono już po upływie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w tym postępowaniu, pismo strony z dnia [...] grudnia 2017 r zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", nie wywołało zamierzonego skutku i nie zostało w ogóle rozpoznane, wobec uznania przez organ, że wniesiono je z uchybieniem terminu . Powyższe działanie doprowadziło zatem de facto do pozbawienia strony trybu weryfikacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, zaś w aktach administracyjnych brak jest dowodów na to, że strona była należycie poinformowana nie tylko o tym, czego dotyczą wątpliwości pracownika ZUS, ale również o tym, że termin do wniesienia środka zaskarżenia w sprawie umorzenia należności składkowych upływał [...] grudnia 2017 r. Strona podnosi obecnie w skardze, że rozmowa telefoniczna była prowadzona w warunkach, gdy nie miała możliwości się skupić i jedynie odnotowała, czego dotyczy sprawa, natomiast wszystkie istotne dla niej sprawy wyjaśniła w zażaleniu, a "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" z dnia [...] grudnia 2017 r. złożyła , gdyż tak "zlecił jej" pracownik organu. Tak więc w konsekwencji poniechania pisemnego wezwania strony do dookreślenia, którego orzeczenia ZUS dotyczy jej pismo z dnia [...] listopada 2017 r., brak jest obecnie, zdaniem Sądu, możliwości uznania, że kwestia ta była przedmiotem prawidłowo prowadzonych przez organ ustaleń. Podkreślić trzeba również, że wobec niejednoznaczności w oznaczeniu charakteru pisma z dnia [...] listopada 2017 r., przy jednoczesnym sformułowaniu w nim takich zarzutów, które mogły być podnoszone zarówno w postępowaniu dotyczącym umorzenia zaległych składek, jak i odnoszącym się do umorzenia kosztów egzekucyjnych oraz zachowaniu terminu na skorzystanie z trybu odwoławczego w obu tych postępowaniach, organ powinien był wziąć pod uwagę możliwość, że strona w jednym piśmie wniosła w istocie dwa środki odwoławcze. Wykluczając z góry taką sytuację (a znajdująca się w aktach notatka służbowa nie daje podstaw do przesądzenia, że prowadzący rozmowę telefoniczną pracownik ZUS brał pod uwagę taką możliwość) organ de facto jednostronnie przesadził, że strona z zachowaniem terminu wniosła tylko jeden środek zaskarżenia. W tym miejscu jednak wymaga podkreślenia, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, jeśli strona złoży w terminie do wniesienia odwołania pismo, lub złoży oświadczenie woli z którego wynikać może niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia, interpretować powinno się takie oświadczenie z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia stronie możliwości skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia (por. wyrok NSA 24 lipca 1998r. sygn. III SA 642/97, dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo do rozpoznania sprawy w trybie dwuinstancyjnym należy bowiem do fundamentalnych gwarancji strony w postepowaniu. Jak wskazał trafnie WSA w O. w wyroku z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 331/18 (CBOSA) "Jedną z fundamentalnych wartości dla postępowania administracyjnego jest dwuinstancyjność postępowania, a więc również prawo strony do uruchomienia trybu kontroli decyzji przez organ wyższej instancji. Wykładnia systemowa norm prawnych dotyczących postępowania odwoławczego wskazuje, przy tym, że ustawodawca, odformalizowując ten środek zaskarżenia dążył, do zapewnienia jego jak największej dostępności. Uprawnienie do złożenia odwołania nie powinno być zatem w żaden sposób zawężane, a jego dostępność ograniczana. Wręcz przeciwnie, z uwagi na fakt, że odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia organy winny dziać w ten sposób by ułatwić stronie skorzystanie z tego uprawnienia, jeśli ta przejawia tylko taką wolę. Dokonywanie interpretacji zachowania strony w kierunku zawężenia możliwości do uruchomienia postępowania odwoławczego uznać należy za nieprawidłowe". Oceniając prawidłowość działań organu w niniejszej sprawie, w tym podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie można tracić z oczu, że to organ bowiem jest gospodarzem postępowania administracyjnego, odpowiedzialnym za jego prowadzenie z poszanowaniem zasad ogólnych, zawartych w art. 6-16 k.p.a. i współpracę przy załatwieniu sprawy. Ze specyfiką postępowania administracyjnego wiąże się nierównowaga pozycji stron, organ bowiem z racji władztwa administracyjnego jest podmiotem dominującym i ostatecznie decydującym o przebiegu postępowania. Z taką jego rolą i pozycją wiąże się jednak szczególna powinność organu do czuwania również na zabezpieczeniem praw procesowych strony oraz prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu stron postępowania. Powyższe nabiera wagi zwłaszcza wówczas, gdy strona działa bez pełnomocnika i wykazuje się brakiem rozeznania w sprawach procesowych lub wręcz nieporadnością. W tym kontekście zasady ogólne, takie jak zasada informowania stron (art. 9 k.pa.) i zasada prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) mogą wymagać od organu podjęcia nawet zwiększonych działań informacyjnych, nakierowanych na to, by zapewnić jej realna możliwość skorzystania z przysługujących jej gwarancji procesowych. "Wywodzony z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w złożonym przez nią piśmie, o ile oczywiście jest ono zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, nie może być wykorzystywany do zastawiania na obywatela pułapki prawnej, poprzez zasugerowanie mu trybu rozpoznania sprawy, który z dużą dozą prawdopodobieństwa okazać się musi nieskuteczny, tym bardziej gdy tryb ten sprzeczny jest z wynikającymi z treści podania rzeczywistymi intencjami jednostki" (T. Majer, Zasada ogólna zaufania obywateli do władzy publicznej [w:] Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, red. P. Krzykowski, Olsztyn 2017r. s.86). Sąd w orzekającym składzie w pełni podziela wywód zawarty w wyroku WSA w G. z dnia [...] stycznia 2012r. sygn. akt IV SA/Gl 486/11, (CBOSA), który powołując się na ugruntowane już i nie budzące wątpliwości stanowisko sądów administracyjnych podkreślił, iż postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne jego brzmienie. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 1428/09 dostępny w CBOSA). Zważyć nadto należy, iż w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje ugruntowana w europejskiej kulturze zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, a błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania w danym trybie (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996r., sygn. akt K 25/95, czy wyrok z dnia 19 marca 2001r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50). Z całokształtu rozważań sądu, wynika przy tym, że rolą organu jest, w przypadku wpływu pisma w terminie do wniesienia odwołania, przede wszystkim rozważyć czy z pisma strony wynika wola uruchomienia dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu postępowania. W ramach takiej analizy, nie można dokonywać niekorzystanej dla strony wykładni znaczenia jej oświadczeń woli. Wręcz przeciwnie organy dołożyć winny starań by strona mogła skorzystać z ustawowych możliwości zaskarżenia decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dochował wymaganej od niego staranności przy wyjaśnianiu rzeczywistej treści pisma skarżącej z [...] listopada 2017 r. , w tym tego, czy już wówczas było jej intencją również wniesienie środka odwoławczego od decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych składek i czy w związku z tym jej "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" z dnia [...] grudnia 2017 r. był tylko pismem uzupełniającym żądanie zgłoszone w piśmie z dnia [...] listopada, czy też pierwszym wnioskiem złożonym w tym zakresie. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien zatem ustalić powyższą kwestię w sposób nie budzący wątpliwości, z poszanowaniem zasady informowania strony oraz uwzględniając przytoczone wyżej zasady takiej interpretacji pism zawierających żądania procesowe, która możliwie najlepiej służy zapewnieniu stronie gwarancji wynikających z prawa do ponownej kontroli decyzji w postępowaniu administracyjnym. Z podanych wyżej względów Sad uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.