II OSK 3442/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2483/17 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2483/17, oddalił skargę J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Powyższym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmawiające, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], nakładającego na J. M., na podstawie art. 26 § 4, art. 119 § 2 oraz art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz.1015 ze zm.), grzywnę w kwocie 73.440,09 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego ze względu na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 682/16, oddalający skargę J. M. na ww. postanowienie [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r. Podejmując swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że przed wszczęciem postępowania organ powinien przeprowadzić analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się postanowieniem o wszczęciu lub odmowy wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia czy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności lub była kontrolowana przez sąd, który dokonał już oceny prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że prawidłowa była ocena organu, iż po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na kwestionowane postanowienia, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy. Stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie z art. 153 tej ustawy ocena prawna i ewentualne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż oddalenie skargi na niezgodność decyzji (postanowienia) z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już przez sąd - oddalający skargę - są zaś w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Sąd I instancji podniósł, że w dacie wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, decyzje rozbiórkowe pozostawały w obrocie prawnym. Zaznaczył przy tym, że w sytuacji gdy decyzja rozbiórkowa zostaje prawomocnie uchylona, to wszystkie podjęte uprzednio czynności zmierzające do wyegzekwowania obowiązku przestają być wymagane, ponieważ brak jest w obrocie prawnym dokumentu potwierdzającego tę wymagalność. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od wydania decyzji w sytuacji stwierdzenia niewykonania obowiązków z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego i ustaleniu, że gdy zobowiązany podmiot nie wykonał obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w każdym przypadku skutkuje to obowiązkiem po stronie organu do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, jak również przez błędne przyjęcie, że nie został wykonany w terminie obowiązek z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego; b) art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że w każdym przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego następuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę; c) art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że nałożenie obowiązków z art. 51 ust. 3 jest decyzją uznaniową; d) art. 52 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że wykonanie nakazanych czynności może dotyczyć dowolnej osoby, tj. nie będącej inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu; e) art. 7 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uzasadnia konstytucyjną ochronę prawa własności; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, że wydawane w sprawie decyzje i postanowienia są legalne; b) art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 3 p.p.s.a., poprzez dowolne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do przyjęcia, że zaskarżona decyzja ma uzasadnienie w dowodach zebranych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak stanowiska strony w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Złożona skarga kasacyjna jako całkowicie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] lipca 2017 r., którym odmówiono, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nakładającego na J. M. grzywnę w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2015 r. wynikającego z decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2013 r., nakazującej skarżącemu dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. E. [...] w B. Sąd I instancji potwierdził zasadność rozstrzygnięcia organu nadzoru w związku z faktem uprzedniej kontroli postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 682/16. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego, zawarte w punktach 1a) – e) opisanej wyżej skargi kasacyjnej, nie odnoszą się do zasadności podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia, ocenionego przez Sąd I instancji, ani także nie korespondują z przedmiotem postępowania (egzekucyjne – w trybie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku). Tak zredagowane zarzuty zmierzają do podważenia ostatecznej decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, a nie oceny jak wyżej wskazano prawidłowości zajętego przez organ nadzoru stanowiska w postępowaniu nieważnościowym. Stąd też nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podniesione zarzuty stanowią także powielenie zarzutów, które były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II OSK 2957/14 i II OSK 872/17. W pierwszej z ww. spraw, NSA uznał ich zasadność, albowiem odnosiły się one do przedmiotu rozstrzygnięcia (nakaz rozbiórki), w drugiej zaś, NSA uznał je za nieuzasadnione, albowiem, podobnie jak w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było postępowanie egzekucyjne, z tym że dotyczyło odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślić też należy, że autor rozpatrywanego obecnie środka zaskarżenia w jego uzasadnieniu odwołuje się do wątku egzekucyjnego, który nie był przedmiotem niniejszego postępowania, lecz kontrolowanego w sprawie zakończonej powołanym wyrokiem o sygn. akt II OSK 872/17. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera także w głównej mierze odniesienie do "wątku rozbiórkowego" i stanowi zacytowanie pisma skarżącego z dnia 27 lipca 2017 r. wystosowanego do pani Premier Beaty Szydło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ponadto, zawierają one wadę konstrukcyjną, gdyż autor skargi kasacyjnej przywołuje przepis wynikowy art. 150 p.p.s.a., który w sprawie nie miał zastosowania, gdyż dotyczy on skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 p.p.s.a. Skarżącemu kasacyjnie zapewne chodziło o art. 151 p.p.s.a., jednakże nie jest rolą NSA konkretyzowanie za stronę podstaw kasacyjnych i poszukiwanie przepisów, które mogłyby być w sprawie naruszone. Wadliwie także wnoszący skargę kasacyjną wskazuje na naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Z natury rzeczy norma z art. 1 p.p.s.a., nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Przepis zaś art. 3 § 1 p.p.s.a., ma jedynie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania. Kolejnym uchybieniem jest ogólne wskazanie na naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a., bez skonkretyzowania, o który z punktów ww. przepisu chodzi. Ponadto, Sąd Wojewódzki nie był obowiązany w tym postępowaniu do kontrolowania podjętych w toku postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego decyzji wydanych w stosunku do skarżącego. Tym samym nieuprawnione jest wysuwanie zarzutu, że Sąd w tym zakresie dopuścił się naruszenia prawa. A to powoduje także, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 3 p.p.s.a., poprzez dowolne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do przyjęcia, że zaskarżona decyzja ma uzasadnienie w dowodach zebranych w sprawie, tym bardziej, że Sąd kontrolował postanowienie wydane w trybie nadzoru. Wskazać też należy na wadę konstrukcyjną ww. zarzutu i zauważyć, że autor skargi kasacyjnej przywołał art. 141 § 3 p.p.s.a., który stanowi, w jakiej formie sąd odmawia sporządzenia uzasadnienia wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Aktualne przy tym pozostają rozważania na temat braku podstaw po stronie NSA do zastępowania strony w poprawnym redagowaniu zarzutów kasacyjnych. Nadto, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie żaden z powyższych przypadków nie zachodzi. Na marginesie, skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać specyfiki postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności, w którym kontroluje się, czy akt objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotknięty jest kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczności zaistniałe po wydaniu weryfikowanego w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięcia, pozostają bez wpływu na zakres dokonywanej kontroli. Tym niemniej, podnieść należy, że w niniejszej sprawie, nie doszło do tego etapu postępowania nadzwyczajnego, albowiem stwierdzono niedopuszczalność jego wszczęcia, przyjmując za podstawę prawną art. 61a § 1 k.p.a. Wniesiony środek odwoławczy nie zawiera żadnego zarzutu odnoszącego się do tej podstawy prawnej. W zakresie zaś wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2957/14, zasadne jest odesłanie do wyjaśnień zawartych w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.