VII SA/Wa 2481/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 2481/17 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku M K w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2014 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...].11.2013 r., nakazał M K rozbiórkę murowanej dobudówki o wymiarach 2,15m x 5,50m wybudowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na terenie działki nr [...], bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie zobowiązał inwestora do wykonania prac rozbiórkowych pod nadzorem uprawnionej osoby oraz uporządkowania terenu rozbiórki, a także do powiadomienia organu o jej wykonaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2014 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję w części dotyczącej uporządkowania terenu rozbiórki i umorzył postępowanie w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzją organu powiatowego z dnia [...].11.2013 r. WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 24.07.2014 r., sygn. akt II SA/Sz 222/14, oddalił skargę M K na ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...].01.2014r. Następnie NSA wyrokiem z dnia 20.09.2016 r., sygn. akt II OSK 3139/14, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24.07.2014 r. Pismem z dnia 19.05.2017 r. M K złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].11.2013 r. W kontekście wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym. Decyzja [...] WINB z dnia [...].01.2014 r., uchylająca decyzję PINB w [...] z dnia [...].11.2013 r., w części dotyczącej uporządkowania terenu rozbiórki i umarzająca postępowanie w tym zakresie, w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzje organu powiatowego, została zaskarżona przez M K do WSA w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 24.07.2014 r., sygn. akt II SA/Sz 222/14, oddalił skargę. Następnie NSA wyrokiem z dnia 20.09.2016 r., sygn. akt II OSK 3139/14, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Stosownie do przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 Kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10.02.2003r., sygn. akt II SA 815/01). M K, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].07.2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wskazał, że postanowienie z dnia [...].07.2017 r. zostało podjęte po ustaleniu, że prawomocnym wyrokiem z dnia 24.07.2014 r., sygn. akt II SA/Sz 222/14 WSA w Szczecinie oddalił skargę M K na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...]WINB z dnia [...].01.2014 r. Następnie NSA wyrokiem z dnia 20.09.2016 r., sygn. akt II OSK 3139/14, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24.07.2014 r. Zgodnie z brzmieniem art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24.07.2014 r., oznacza, że kwestionowana decyzja została uznana za zgodną z prawem. Sąd oddala skargę jeżeli decyzja nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Dalej GINB podniósł, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7.12.2009 r., o sygn. akt I OPS 6/09 wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 Kpa). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). GINB zauważył, że w rozpatrywanej sprawie zarzuty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie były wprawdzie podnoszone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, to jednak nie wskazują na okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w sprawie o sygn. II SA/Sz 222/14, z uwagi np. na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku postępowania. WSA w Szczecinie oddalając skargę dysponował materiałem dowodowym sprawy, na podstawie którego dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. M K wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2017r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy postępowania, w szczególności art 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 134, art. 145 § 1 ust. 2 oraz art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pominął bowiem istnienie przesłanki stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci braku wykonalności obowiązku dotyczącego dokonania rozbiórki. Wykonanie prac budowlanych zmierzających do rozbiórki jest obiektywnie niemożliwe, bez naruszenia części budynku nienależącej do skarżącego, co zostało potwierdzone oświadczeniem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, do której skarżący zwrócił się o wykonanie prac rozbiórkowych. Okoliczności tych organ nie kwestionował, a rozstrzygnięcie odmawiające uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uzasadniono jedynie przyjęciem fikcji prawnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Kwestionowana w trybie nieważności decyzja [...] WINB z dnia [...].01.2014 r. uchylająca decyzję PINB w [...] z dnia [...].11.2013 r. w części dotyczącej uporządkowania terenu rozbiórki i umarzająca postępowanie w tym zakresie, w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzje organu powiatowego, została zaskarżona przez M K do WSA w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 24.07.2014 r., sygn. akt II SA/Sz 222/14, oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20.09.2016 r., sygn. akt II OSK 3139/14, oddalił skargę kasacyjną wniesiona przez skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd Naczelny wskazał, że "zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie istniała konieczność jego uzupełnienia. Materiał dowodowy został też przez organy administracji prawidłowo oceniony. Dokonując oceny materiału dowodowego Wojewoda nie naruszył zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego również został ustalony prawidłowo." Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7.12.2009 r., o sygn. akt I OPS 6/09 wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 Kpa). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). W rozpatrywanej sprawie zarzuty wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie były wprost podnoszone przez skarżącego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Jednak kwestia dobudowy do istniejącego obiektu była szeroko argumentowana i rozważana przez organy i sądy. W wyroku sądu I instancji wskazano, że "szczegółowy opis wybudowanej dobudówki, jej usytuowanie oraz zastosowane przy budowie rozwiązania materiałowe przedstawiono w protokole oględzin, stanowiącym załącznik do akt sprawy, natomiast dobudówkę udokumentowano na fotografiach". Zatem nie wystąpiły okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w sprawie o sygn. II SA/Sz 222/14, w szczególności nie było obiektywnych przeszkód do analizy istotnych dla wyniku sprawy, elementów stanu faktycznego. WSA w Szczecinie oddalając skargę dysponował szerokim materiałem dowodowym, na podstawie którego dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już przez sąd - oddalający skargę - są zaś w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt: IV SA 1849/03, LEX nr 164517). Z tych też powodów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy, prawa nie narusza. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.