I OSK 283/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 943/18 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2017 r. nr [...] ; 2. umorzył postępowanie administracyjne; 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Prezydent W. (Prezydent) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. M. w W. (Nieruchomość). Na skutek odwołania Marszałka Województwa [...], Prezydent działając w trybie art. 132 K.p.a., uwzględnił w całości odwołanie i decyzją z [...] września 2008 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2008 r. a następnie zatwierdził projekt podziału Nieruchomości na działki o numerach [...]. Wnioskiem z 8 sierpnia 2016 r. Miasto W. (skarżący) wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2008 r. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego oraz Spółki M. Sp. z o.o. (uczestnik) decyzją z [...] grudnia 2017 r. Kolegium uchyliło swoją decyzję z [...] marca 2017 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] września 2008 r. Kolegium wskazało, że decyzja ta nie naruszała prawa w stopniu rażącym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Miasto W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] marca 2017 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że zasadniczą kwestią, którą należało rozstrzygnąć było to, czy Prezydentowi W., który jako organ administracji publicznej wydał wspomnianą decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości z [...] września 2008 r., przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tej decyzji. A co za tym idzie, czy był on uprawniony w tym przypadku do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i w konsekwencji do zainicjowania tego postępowania, a następnie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] marca 2017 r. W odniesieniu do tej kwestii Sąd I instancji stwierdził, że jeśli organ administracji - jak w tej sprawie Prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka - jako osoba prawna - na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. W sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W ocenie Sądu I instancji, jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się interesem prawnym lub jak przykładowo w niniejszej sprawie nie posiada legitymacji do wszczęcia tego postępowania z przyczyny opisanej powyżej, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania. W przypadku zaś wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku osoby nieuprawnionej organ nadzoru ma obowiązek umorzyć je, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Prezydent, reprezentujący skarżącego, nie miał uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji z [...] sierpnia 2008 r. zmieniającej decyzję w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, iż Kolegium poprzez przyjęcie, że Prezydent, działając w imieniu Skarżącego miał legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego i w konsekwencji wszczęcie tego postępowania a następnie wydanie decyzji rozpoznających wniosek o stwierdzenie nieważności, naruszyło przepisy art. 28 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie nadzorcze wszczęte w niniejszej sprawie na wniosek Prezydenta powinno zostać przez Kolegium umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. Procedowanie organu w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał za błędne i nieznajdujące uzasadnienia w przepisach prawa, co skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2017 r. Jednocześnie z uchyleniem wskazanych decyzji Kolegium, WSA w Warszawie orzekł o umorzeniu niniejszego postępowania nadzorczego w całości z powodów wskazanych powyżej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. zaskarżając go w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2, tj. umorzenia postępowania administracyjnego i w tym zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. i przyjęciu, że wynikająca z osobowości prawnej miasta W. legitymacja do występowania jako strona w postępowaniu nieważnościowym przed Kolegium dotyczącym decyzji wydanej przez Prezydenta W. doznaje ograniczenia z powodu wydania będącej przedmiotem tego postępowania nieważnościowego decyzji w pierwszej instancji przez Prezydenta W., będącego równocześnie organem administracji publicznej oraz organem osoby prawnej - jednostki samorządu terytorialnego. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miastu W. nie przysługuje status strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. z powodu wydania będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzji w pierwszej instancji przez Prezydenta W., będącego równocześnie organem administracji publicznej oraz organem osoby prawnej - jednostki samorządu terytorialnego; 2} art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z osobowości prawnej miasta W. legitymacja do występowania jako strona w postępowaniu nieważnościowym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. dotyczącym decyzji wydanej przez Prezydenta W. doznaje ograniczenia z powodu wydania będącej przedmiotem tego postępowania nieważnościowego decyzji w pierwszej instancji przez Prezydenta W., będącego równocześnie organem administracji publicznej oraz organem osoby prawnej - jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Istota zarzutów podniesionych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych dotyczy jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie czy jednostce samorządu terytorialnego przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. w którym organem właściwym do wydania decyzji jest jej organ wykonawczy. Podkreślić należy, że przy rozważaniu tego zagadnienia nie ma znaczenia czy postępowanie, o które chodzi w sprawie jest postępowaniem administracyjnym czy sądowoadministracyjnym oraz czy to pierwsze prowadzone jest w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym. W wyroku z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1919/20, Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając analogiczny do rozpatrywanego problem, słusznie zauważył, że w wymienionych postępowaniach we wszystkich ich rodzajach i trybach zasada uznawania, czy też nieuznawania jednostki samorządu terytorialnego za stronę postępowania musi być taka sama. Skoro przymiotu strony pozbawia jednostkę przyznanie jej organowi wykonawczemu kompetencji do rozpoznawania sprawy to bez względu na rodzaj czy tryb tego postępowania, okoliczność ta musi być uwzględniana. W każdym z tych postępowań zainicjowanych czy to wniesieniem odwołania, czy skargi, czy tak jak w rozpoznawanej sprawie podaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, w konsekwencji przyznania jednostce statusu strony postępowania doszłoby w istocie do sporu w układzie nie "administrowany – administrujący", lecz pomiędzy samymi administrującymi, czyli pomiędzy organami różnych instancji powołanymi ustawowo do załatwienia sprawy administracyjnej. Zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania prowadzonego przez jej organ wykonawczy na przestrzeni lat budziło szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były właśnie te kwestie prawne na które wskazano w rozpatrywanej skardze kasacyjnej odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. Przegląd wszystkich w tym zakresie stanowisk, orzeczeń i poglądów wskazujących na istnienie trzech linii orzeczniczych zaprezentowany został obszernie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15 opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54), której celem było wyeliminowanie rozbieżności i rozwianie wszelkich w tym zakresie wątpliwości. Cel ten podjęta uchwała w pełni zrealizowała. I jakkolwiek uchwała stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania. Zauważyć również trzeba, że teza o braku legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ tej gminy została sformułowana w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po podjęciu powyższej uchwały i nie budzi także wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę (por. wyroki NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17, 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2277/16 i 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2664/17 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, nie znalazł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakichkolwiek argumentów poddających w wątpliwość prawidłowość poglądów zaprezentowanych w uchwale z 16 lutego 2016 r. Przypomnieć zatem należy, że analizując powyższe zagadnienie NSA miał na względzie właśnie te przepisy i te argumenty na które powołuje się skarżąca jednostka samorządu terytorialnego, a zatem i jej osobowość prawną i fakt przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, jak również konstytucyjną zasadę ochrony jej samodzielności, a zatem wszystkie te zagadnienia, które w przeszłości były źródłem wątpliwości i rozbieżności judykatury. Miał na uwadze także i tę kwestię na którą zwrócono uwagę w przywołanym w skardze kasacyjnej komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie, że decyzję wydaje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie ta jednostka. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśnił m. in., że "(...) każda jednostka samorządu terytorialnego państwa posiada wszystkie atrybuty osoby prawnej. Osobowość prawną uznać należy za podstawowy element przesądzający o podmiotowości każdej z tych jednostek. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, a co za tym idzie – ponoszenia wyłącznej odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Osobowość prawna jest wreszcie gwarancją ich samorządności. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Konieczność wprowadzenia tych ograniczeń wynika zarówno z charakteru powierzonych tym jednostkom zadań, które najogólniej rzecz ujmując możemy sprowadzić do wykonywania administracji publicznej, jak i z charakteru przysługującego im prawa własności i innych praw rzeczowych. Prowadzi to do wniosku, że jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako w jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia realnej możliwości ich wykonywania, np. poprzez wprowadzenie obowiązku tworzenia określonego rodzaju zasobów nieruchomości (art. 20 u.g.n.). Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania. W konsekwencji uznać należy, że nie jest to "święte prawo własności" w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP, a co za tym idzie nie pozostają w sprzeczności z tym przepisem rozwiązania, które stanowią słabsze gwarancje procesowe ochrony prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego". W odniesieniu do argumentu skarżącej związanego z nieodróżnianiem kompetencji organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną i kompetencji samej tej jednostki na uwagę zasługuje następujący wywód: "Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Realizacja zadań jest podstawową, konstytucyjnie określoną funkcją samorządu terytorialnego. Przy czym omawiany przepis przesądza, że zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Natomiast poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, o dwojakim zresztą charakterze, poprzez swoje organy. Tak więc, organy samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne, ale także zadania zlecone im w drodze ustawy lub porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Jest to uregulowanie jak najbardziej racjonalne, ponieważ rzeczą bezsporną jest, że osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ jednostki samorządu terytorialnego lub jej pracownik wykonujący ciążące na niej zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu przez przepisy prawa zakresie. Na zewnątrz jednak są to działania danej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność (art. 417 k.c.). W tym samym kierunku konsekwentnie poszły regulacje prawne zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych. Zawarte w nich przepisy wyraźnie stanowią, że podmiotem, na którym spoczywa obowiązek wykonywania wynikających z ustawy zadań publicznych, jest odpowiednio gmina, powiat lub województwo, a nie ich organy. Przykładowo, zgodnie z art. 14 u.s.w. samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami (...) (ust. 1), ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa (ust. 2). Zwłaszcza ten drugi przepis nie pozostawia wątpliwości, na kim spoczywa dane zadanie publiczne i przez kogo będzie ono wykonywane. W odniesieniu do samorządu powiatowego należy się w pierwszym rzędzie powołać na uregulowania zawarte w art. 2 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Unormowania te prowadzą do wniosku, że jednostki te mogą wykonywać władcze kompetencje w zakresie tworzenia i stosowania prawa w swoim imieniu i na swoją rzecz (I. Skrzydło-Niżnik [w:] J. Majchrowski (red.), Reforma administracyjna kraju. Ustawy z komentarzem oraz rozporządzenia wykonawcze, Gorzów Wlkp. 1999, s. 135 – 137)". Analogiczne rozwiązania przewiduje ustawa o samorządzie gminnym (por. art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 8 ust. 1). W odniesieniu natomiast do powoływanej zasady ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, NSA wyjaśnił, że "[s]amodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy. Należy zatem mieć na względzie, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.(...) Należy jednak stanowczo podkreślić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Można także zwrócić uwagę na powołany w uzasadnieniu uchwały wyrok Trybunału Konstytucyjnym, w którym wskazano, że "[k]onstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA zajęte w przytoczonej uchwale, uznając, że argumenty podane w jej uzasadnieniu odnoszą się także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności. Ich celem jest bowiem weryfikacja decyzji podjętej przez organ I instancji, a sytuacja nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Jest to postępowanie odrębne, ale sprawa nadal dotyczy prawidłowości decyzji podziałowej podjętej przez organ samorządu terytorialnego, zaś w razie wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, kompetencja do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie podziału nadal leży po stronie organu samorządu terytorialnego. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego. Tym samym słusznie Sąd I instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a. i uchylając zaskarżone decyzje, jednocześnie umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne w trybie art. 105 § 1 K.p.a. z przyczyn bezprzedmiotowości. Postępowanie jest bowiem bezprzedmiotowe, jeżeli żądający rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie ma w tej sprawie interesu prawnego. Dotyczy to też bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.