I OSK 3983/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 372/18 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 372/18 oddalił skargę S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że S.P. posiadający uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. został skierowany na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Decyzja ta została wydana na skutek wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o skierowanie S.P. na badania psychologiczne, wobec uzyskania przez niego łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. S.P. złożył wniosek o zawieszenie tego postępowania w związku z koniecznością wyjaśnienia kwestii nieodjęcia mu punktów karnych, pomimo odbytego w dniu [...] czerwca 2017 r. szkolenia. Po zakończeniu sprawy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. podjął zawieszone postępowanie. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że ponieważ z danych zawartych w ewidencji kierowców wynika, iż S.P. w okresie od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. otrzymał łącznie 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, to szkolenie odbyte w dniu [...] czerwca 2017 r. nie spowodowało usunięcia 6 punktów karnych z ewidencji kierowców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 poz. 978), starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Starosta wydaje tę decyzję administracyjną z urzędu lub na wniosek. Następnie Kolegium powołało się na treść art. 130 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 poz. 1260) oraz § 8 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 poz. 488) i wyjaśniło, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. S.P. w okresie od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. otrzymał łącznie 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Szkolenie potwierdzone zaświadczeniem odbył w dniu [...] czerwca 2017 r., a więc już po przekroczeniu liczby 24 punktów, zatem nie spowodowało ono usunięcia 6 punktów karnych z ewidencji kierowców. Wynika to również z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], przeprowadzającego stosowne postępowanie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję S.P., wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tych przepisów prawa i uznanie za prawidłowe ustalenie organu I instancji odnośnie przekroczenia 24 punktów karnych oraz braku skuteczności odbytego dnia [...] czerwca 2017 r. szkolenia. Zdaniem skarżącego odbyte w dniu [...] czerwca 2017 r. szkolenie winno skutkować usunięciem 6 punktów karnych z ewidencji kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, została wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Regulacja ta jest dopełnieniem przepisu art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b tej ustawy stanowiącego, że badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem w zakresie psychologii transportu, podlega kierujący pojazdem silnikowym (motorowerem, tramwajem), jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Decyzja w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne wydawana jest na wniosek organu kontroli ruchu drogowego (art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami). Treść powołanych przepisów ma charakter imperatywny i niepozostawiający organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania skierowania na badania psychologiczne. Zobowiązują one starostę do podjęcia stosownych czynności procesowych na wniosek uprawnionego organu w sytuacji przekroczenia przez kierującego pojazdem silnikowym liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego zarejestrowanych w ewidencji kierowców. Decyzja wydawana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami ma charakter związany, co oznacza, że jej wydanie jest obligatoryjne w każdym wypadku, kiedy tylko kierowca przekroczy określoną wyżej liczbę punktów. O przekroczeniu dopuszczalnej liczby punktów przez skarżącego organ I instancji został powiadomiony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], działającego zgodnie z przepisami 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. To ten ostatni organ prowadzi bowiem ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a starosta działa tylko w oparciu o otrzymane informacje, których to okoliczności z nich wynikających sam nie ustala. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, obowiązującym na datę orzekania przez organy), policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Starosta w ramach postępowania wyjaśniającego nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1811/17, lex nr 2491765). Próbę kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów osoba naruszająca przepisy ruchu drogowego może podejmować w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Starosta w toku prowadzonego postępowania o skierowanie na badania psychologiczne jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Przekroczenie 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego skutkuje obowiązkiem skierowania kierowcy na badanie psychologiczne, zaś starosta obciążony jest obowiązkiem wydania decyzji w tym zakresie. Starosta nie bada i nie weryfikuje stanowiska organów Policji o konieczności przeprowadzenia badania psychologicznego kierowcy skierowanego na wniosek komendanta wojewódzkiego policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488, obowiązującym w dacie orzekania przez organy), szkolenie odbyte przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2017 r., a więc już po przekroczeniu 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, nie miało znaczenia dla wydania decyzji w sprawie skierowania na badania psychologiczne. Przepis ten stanowił bowiem, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wywiedzionej przez skarżącego zostały podniesione następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego: - art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, że odbycie szkolenia przez skarżącego nie zmniejszyło liczby przypisanych mu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, - art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez przyjęcie ograniczenia w uprawnieniu skarżącego do skorzystania ze szkolenia zmniejszającego liczbę punktów, które nie zostało wymienione w ustawie i które nie znajduje upoważnienia ustawowego do wprowadzenia ograniczeń w rozporządzeniu, - art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez przyjęcie, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, - art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez przyjęcie, że skarżący podlega badaniu psychologicznemu celem ustalenia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, - art. 2 oraz art. 92 Konstytucji RP poprzez przyjęcie rozszerzenia obowiązków i sankcji nałożonych na obywatela przez ustawę w rozporządzeniu, bez należytej delegacji ustawowej. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organu odwoławczego, a także decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz orzeczenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania na czym polegała błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie tego prawa. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w hipotezie obowiązującej normy prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 130 ust. 4 tej ustawy, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 2 i 92 Konstytucji RP. Istota tych zarzutów sprowadza się do stwierdzenia, że skoro skarżący odbył szkolenie zmniejszające liczbę punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, to należy dokonać tego zmniejszenia nawet po przekroczeniu przez skarżącego liczby 24 punktów i stąd brak jest podstaw do skierowania na badania psychologiczne i na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wymienionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie trzeba zauważyć, że przedmiotowy spór był wielokrotnie rozstrzygany przez sądy administracyjne. Sąd w niniejszym składzie podziela tezę przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2434/18, która stanowi, że cyt.: "Interpretowanie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w taki sposób, że kierowca w drodze szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia jego kwalifikacji, a w konsekwencji udaremniałoby osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Kierowca każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów, odbywając na własny koszt szkolenie, uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków dyscyplinujących do przestrzegania przepisów ruchu drogowego stawałoby się bezskuteczne. W istocie oznaczałoby to niemożność wykonania funkcji prewencyjnej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, które powinny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego". Przepis art. 130 ust. 4 cyt. p.r.d. zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a więc mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Powołany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia spełnia zatem cel ustawy. Mając powyższe rozważania na uwadze, nie sposób przyjąć, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawy i jest też oczywiste, że nie narusza tym samym art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Stąd podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.