I OSK 2434/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1243/17 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr. [..]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na gruncie następującego stanu faktycznego i prawnego. W dniu 25 kwietnia 2017 r. Starosta G. otrzymał informację od Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o przekroczeniu przez P. K. liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z informacji tej wynikało, że w okresie od 24.05.2016 r do 18.04.2017 P. K. otrzymał łącznie 26 punktów, co obligowało starostę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Starosta G. decyzją z dnia [..] maja 2017 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zm. Dz.U. z 2016 r., poz. 868, poz. 996, poz. 1579, poz. 2138), w związku z art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks kamy oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.541, zm. Dz.U. z 2015 r., poz. 2183) zatrzymał P. K., prawo jazdy kategorii A, B, C, D, BE, CE, DE dokument nr [..], druk [..] wydany w dniu [..].12.2015 r. przez Starostę G. Działający w imieniu P. K. pełnomocnik wniósł odwołanie od powyższej decyzji do organu II instancji. W odwołaniu wskazał, że zaskarżona decyzja: - nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, - wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, wskazanych w art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art 15 k.p.a., art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy - nie uwzględnienia faktu odbycia przez skarżącego kursu dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego. Odwołujący zwrócił uwagę na to, że organ I instancji, co prawda wskazał ile punktów karnych miał uzyskać skarżący i w jakim odstępie, nie wskazał jednak konkretnych wpisów, dat popełnienia wykroczeń, za które miałyby zostać przyznane punkty. Stwierdzenie, że starosta jest związany wnioskiem organu Policji sporządzonym na podstawie wpisów ostatecznych, jest zdaniem strony niewystarczające. Sama decyzja musi dawać stronie możliwość zweryfikowania, czy ustalenia organu przyjęte na podstawie wniosku Policji są zgodne z jej oceną rzeczywistości. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że odbył kurs dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego, co oznacza, iż doszło do zmniejszenia ilości zgromadzonych punktów karnych. Dopiero na żądanie organu II instancji skarżący przedstawił dowód dokonania zapisu na szkolenie kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w dniu 22.04.2017 r. oraz dowód uiszczenia opłaty za udział w szkoleniu w wysokości 300 zł. Nie przedłożył natomiast zaświadczenia o dacie odbycia kursu. Decyzją z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr. [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017r. poz. 1257), art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r poz. 541 ze zm.), art. 130 ust. 1 ustawy z dn. 20.06.1997 r Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.), § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25.04.2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U.2012 poz.488), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania P. K. od decyzji Starosty G. z dnia [..].05.2017 r. nr: [..] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kategorii A,B,C,D,BE,CE,DE, dokument nr [..], druk [..] wydany w dniu [..].12.2015 r przez Starostę G. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [..].05.2017 r. nr [..]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20.03.2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r poz. 541 ze zm.), dalej zwaną "ustawą zmieniającą", zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20.06.1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (zwana dalej: "p.r.d."). Regulacja ta, obowiązującą do dnia 03.06.2018 r., wpisuje się w system sankcji, jakie ustawodawca przewidział wobec kierowców, którzy wielokrotnie dopuszczają się naruszeń przepisów ruchu drogowego. Stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast w przypadku, gdy kierowca w ciągu roku dopuści się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczy liczbę 24 (por. art. 130 ust. 2 p.r.d.), kierowca ten m.in. podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d.), czy też kierowany jest na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu (art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5.01.2011 r. o kierujących pojazdami (zwana dalej: u.k.p.). Sankcja przewidziana w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, w postaci zatrzymania prawa jazdy, wprowadzona została do krajowego porządku prawnego z dniem 18.05.2015 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 9 tego aktu). Uprzednio ustawodawca analogiczne rozwiązanie przewidywał w art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g p.r.d. w związku z art. 139. Z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że w okresie od 24.05.2016 r. do 18.04.2017 r. P. K. dopuścił się wielokrotnie naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 26 punktów tj. - w dn. 24.05.2016 r. w miejscowości M. naruszył obowiązek używania pasów bezpieczeństwa, za co otrzymał 2 punkty; - w dn. 02.08.2016 r. w miejscowości M. naruszył obowiązek używania pasów bezpieczeństwa, za co otrzymał 2 punkty, - w dn. 01.03.2017 r. w miejscowości W. przekroczył prędkość od 31 do 40 km/ha, za co otrzymał 6 punktów; - w dn. 18.04.2017 r. w miejscowości C. przekroczył prędkość od 31 do 40 km/ha oraz wyprzedzał na przejściu dla pieszych i bezpośrednio przed nim, za co otrzymał 16 punktów. Kolegium wskazało, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji do organu I instancji wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., skierowane do pełnomocnika strony adw. P. T.., z którego wynika, że Komendant nie uwzględnił wniosku P. K.. o zmianę ilości punktów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W piśmie tym wyjaśniono również, że za wykroczenia w dniu 18.04.2017 r. .K. został ukarany prawomocnym mandatem karnym kredytowanym serii CZ nr [..], zaś nałożona liczba punktów - 16, zgodna jest z załącznikiem nr 1 - wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego i liczba punktów odpowiadająca tym naruszeniom - do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dn. 25.04.2012 r w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 poz. 488). Spełniona zatem została przesłanka z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dn. 20.03.2015 r o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw obligująca starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 130 ust. 1 ustawy z dn. 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w którym mowa jest o tym, że policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Z art. 130 ust. 2 ustawy wynika, że punkty te usuwa się z ewidencji po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, czyli dopuszczających się przekroczeń w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy - 20 punktów. Kierowca wpisany do tej ewidencji, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (art. 130 ust. 3 ustawy). Przepis art. 130 ust. 4 cyt. ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Wykonanie powyższej delegacji stanowi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25.04.2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia 20.04.2017 r. wynika, że skarżący w okresie od 24.05.2016 r do 18.04.2017 r dopuścił się wielokrotnie naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 26 punktów, które zostały opisane w ww. wniosku, ze wskazaniem daty i miejsca popełnienia wykroczenia oraz ilości przypisanych punktów za poszczególne wykroczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 04.07.2017 r. sygn. IOSK 2346/16, z dnia 16.12.2015 r. sygn. 1 OSK 616/14, z dn. 28.01.2016 r sygn. I OSK 1142/14, w których NSA zajął stanowisko, że właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy, a regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a więc mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. W związku z tym Kolegium wskazało, że nie badało, czy w dn. 22.04.2017 r skarżący wziął udział w szkoleniu dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego, skoro przed tą datą, tj. do dnia 18.04.2017 r otrzymał 26 punktów. W dacie odbycia szkolenia - tj. w dn. 22.04.2017 r. skarżący posiadał łącznie 26 punktów. Skargę na powyższą decyzję złożył P.K. który zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości decyzję utrzymującą decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nr [..] wskazując, że zaskarżona decyzja: - nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym wskazuję, na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy; - wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, wskazanych w art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art 15 k.p.a., art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy; - nie uwzględnienia faktu odbycia przez skarżącego kursu dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego; - nie rozważa zgodności przepisów, na które powołują się organy I i II instancji, z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności w zakresie wadliwej legislacji, wielokrotnie zmienianych przepisów w ciągu ostatniego roku, odsuwania wejścia w życie przyjętych przepisów, co uniemożliwia obywatelowi rozeznanie, jakiemu stanu prawnemu podlega. Mając powyższe zarzuty na względzie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem P. K. utrzymuje się z pracy, w której wymagane jest poruszanie się pojazdami, zaś wydanie decyzji uniemożliwia mu jej wykonywanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że badając skargę P.K. Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 26 maja 2017 r. Starosty G. stanowił przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. dalej ustawa - Prawo o ruchu drogowym). Starosta, jako organ I instancji, jest więc uprawniony i zobligowany zarazem do wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów karnych za naruszenia przepisów prawa ruchu drogowego. Starosta przed wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy ustala stan faktyczny, jakim jest przekroczenie przez kierującego liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie dokumentu urzędowego jakim jest sformalizowana informacja nadesłana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji (wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zarówno decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, jak i decyzja wydawana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, mają charakter decyzji związanej: jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy obowiązany jest wydać przewidziane prawem rozstrzygnięcie. Przekroczenie w ciągu roku przez kierującego limitu 24 punktów z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego, wywołuje dla niego dwojakiego rodzaju skutek: po pierwsze zatrzymanie prawa jazdy; po drugie skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zatrzymanie prawa jazdy stanowi chwilowe zawieszenie uprawnień do kierowania pojazdami do czasu ustania przyczyny zatrzymania. Sąd I instancji wskazał, że z przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wynika, że skarżący przekroczył w okresie krótszym od jednego roku, bo w okresie od 24 maja 2016 r. do 18 kwietnia 2017 r., limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, uzyskując łącznie 26 punktów. Okoliczność ta wynika wprost z dokumentu urzędowego - wniosku o sprawdzenie kwalifikacji wystawionego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z [..] kwietnia 2017 r. (znak [..]), sporządzonego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy. Wniosek ten wskazuje zarówno daty, w jakich skarżący naruszał przepisy ruchu drogowego, rodzaj naruszeń, jak i przypisaną tym naruszeniom odpowiednią liczbę punktów, określoną zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488). W myśl § 4 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone m.in. prawomocnym wyrokiem sądu. Przed wydaniem tego rozstrzygnięcia do ewidencji wprowadza się, niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, wpis tymczasowy. Wpis tymczasowy zawiera informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem. Po stwierdzeniu naruszenia prawomocnym wyrokiem sądu wpis tymczasowy staje się wpisem ostatecznym (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Z kolei w myśl § 6 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które liczba punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 punkty. Skoro, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, liczba punktów nałożonych na skarżącego w okresie krótszym niż rok przekroczyła liczbę 24, to powyższe uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnoszony przez skarżącego zarzut nieuwzględnienia przez organ odbytego w dniu 22 kwietnia 2017 r. szkolenia dla osób naruszających zasady ruchu drogowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że akceptuje utrwalony już w orzecznictwie pogląd, który zaprezentował też w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, iż z uprawnienia określonego w art. 130 ust.3 Prawo o ruchu drogowym mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w tym przepisie za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a więc mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Skoro skarżący przystąpił do kursu, o którym mowa w dniu 22.04.2017 r., a w dniu 18.04.2017 r. miał przekroczone 24 punkty, to odbycie takiego kursu nie ma wpływu na zmniejszenie liczby przypisanych punktów. Ewentualne kwestionowanie ilości przyznanych punktów nie może być rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym zatrzymania prawa jazdy. Prawidłowość tych wpisów kierowca może kwestionować w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie obowiązującego art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny ma charakter decyzji związanej: jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy obowiązany jest wydać przewidziane prawem rozstrzygnięcie. Zatem organy nie mają w tym przypadku swobody decyzyjnej i zobligowane są do wydania określonego rozstrzygnięcia, o ile zaistniały przesłanki w postaci ustalenia przekroczenia 24 punktów karnych za wykroczenia drogowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wniósł on uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjne zarzucono wyrokowi: a) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w sytuacji, gdy ze względu na treść bezpośrednio obowiązujących przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 2 Konstytucji, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego, w ramach którego funkcjonuje zasada nie działania prawa wstecz, w sytuacji zastosowanie tego przepisu nie daje się pogodzić z przepisem wynikającym art. 2 Konstytucji; b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji administracyjnych o zaskarżonej treści pomimo odbycia przez stronę skarżącą przed wydaniem i doręczeniem tychże poprzednich decyzji Starosty (a nawet przed doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postepowania) stosownego szkolenia redukującego liczbę punktów karnych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjne wskazał, że sposób legislacji prezentowany przez ustawodawcę w zakresie konsekwencji związanych z uzyskiwaniem nadmiernej liczby punktów karnych za wykroczenia drogowe uznać należy za nieprawidłowy. Ustawodawca w sposób rażący naruszył procedury dobrej legislacji, bowiem przepisy regulujące kwestie skutków przekroczenia dozwolonej liczby punktów, konsekwencji ich przekroczenia, zasad przyznawania punktów za wykroczenia zmieniały się w okresie dotyczącym skarżącego nader często, uniemożliwiając obywatelowi prawidłowe rozeznanie stanu prawnego, jaki go dotyczy, jak również ewentualnych konsekwencji. Nie do przyjęcia jest w demokratycznym państwie prawa, by ustawodawca stosował tak wadliwe metody legislacyjne, jak miało to miejsce w tym przypadku. Obywatel wobec licznych zmian wprowadzanych ad hoc, bez dokonania jakichkolwiek rozważań konsekwencji, z umiejscowieniem norm prawa materialnego w ustawach wprowadzających przepisy (ustawie zmieniającej), staje się bezradny, nie mogąc dokonać prawidłowego odczytania swojej sytuacji prawnej. Co więcej sankcja ta została przewidziana jako rozwiązanie tymczasowe, obowiązujące pierwotnie do. 3 stycznia 2016 r., co oznacza, iż tylko uzyskanie nadmiernej liczby punktów w czasie przewidzianym w ustawie pozwalało na zastosowanie sankcji. Przepis art. 7 ust. 1 ww. ustawy był następnie nowelizowany dwukrotnie, gdzie zmieniano datę obowiązywania przepisu, najpierw do 31 grudnia 2016 r., a następnie do 3 czerwca 2018 r. Do żadnej z ustaw nowelizujących nie wprowadzono przepisów przejściowych. Każda z nich zaczynała obowiązywać od dnia określonego wskazanego w ustawie. Zdaniem skarżącego kasatoryjnie dostrzec należy, że sytuacja obywatela, który dopuścił się wykroczenia drogowego i otrzymał punkty karne, w kontekście grożącej mu sankcji zatrzymania prawa jazdy zmieniła się w czasie. W pierwszym okresie obowiązywania ustawy, nie zostałaby zastosowana ta sankcja, gdyby nie przekroczył liczby punktów do 3 stycznia 2016 r., następnie do 31 grudnia 2016 r., następnie do 3 czerwca 2018 r. W każdym tym przypadku możliwa była sytuacja, że obywatel godzi się na popełnieni wykroczenia drogowego mając świadomość, że nie może dopuścić się kolejnych, odpowiednio do 2 stycznia 2016 r. i 31 grudnia 2016 r. W takiej sytuacji obywatel godząc się na popełnieni wykroczeni mógł założyć, że nie spotka go sankcja zatrzymania prawa jazdy, o ile nie popełni we wskazanym w ustawie okresie kolejnego lub kolejnych wykroczeń. Nie można zatem zaakceptować, by taka sytuacja mogła ulec zmianie, w szczególności kiedy przepisy wprowadzające zmianę nie przewidują jakichkolwiek przepisów intertemporalnych w tym zakresie. Przepisy regulujące kwestie obowiązków obywateli, nie mogą regulować sytuacji prawnej obywateli na przeszłość, a tak dzieje się przy zastosowaniu przedmiotowych przepisów. Nie ma przy tym znaczenia, że sama treść sankcji, poza data obowiązywania, nie zmieniła się. Należy bowiem uznać, że okresy obowiązywania muszą zostać rozdzielone, co powoduje, że sankcję te można zastosować wyłącznie w przypadku, gdy nadmierna liczba punktów została uzyskana w okresie do 3 stycznia 2016 r., w okresie od 4 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz od 1 stycznia 2017 r. do 3 czerwca 2018 r. W przypadku skarżącego tak nie było, bowiem ilość punktów pozwalających na wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, uzyskał w okresie od 24 maja 2016 r. do 18 kwietnia 2017 r., a ten okres został przerwany w dniu 31 grudnia 2017 r. Zastosowanie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw do sytuacji prawnej R. K. należy uznać za niewłaściwe, albowiem w takim przypadku doszłoby do zastosowania sprzeciwiającego się zasadzie niedziałania prawa wstecz, gdyż nie zostały określone, w ramach przepisów intertemporalnych, by na nowo określany termin obowiązywania sankcji zatrzymania prawa jazdy, mógł zostać zastosowany również do stanu, w którym okres obowiązywania tej sankcji był krótszy i część punktów karnych, jednakże mniejszą niż 24, uzyskano w poprzednim okresie obowiązywania. W ocenie skarżącego kasatoryjnie zastosowanie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa. W dalszej części skargi kasacyjnej autor wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej skarżący uczestniczył w przewidzianym prawem szkoleniu redukującym liczbę punktów karnych o 6. Liczba punktów jaka pozostała na koncie po odbyciu szkolenia była dopuszczalna prawnie, a więc zaskarżone decyzje w ogóle nie powinny być wydane, zaś postępowanie winno być umorzone. Kwestia odliczenia punktów uregulowana została w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W wyroku NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 885/09 i wyroku WSA w Olsztynie z 7 października 2010 r. II Sa/OI 786/10 wskazano, że skoro przepis art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie liczby punktów i wskazuje na jeden wyjątek – dotyczący kierowców o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok, to uznać należy, że wprowadzenia jakiegokolwiek innego wyjątku od powyższej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej. Norma wynikająca z przepisu podustawowego, jakim jest § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25.04.2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego został także wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powołany przepis zezwala bowiem ma określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie tego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. W konsekwencji odbycie szkolenia przez P. K. nawet już po przekroczeniu limitu 24 punktów powinno zostać uwzględnione przez organy administracyjne wydające decyzję, albowiem zasadą jest ocena stanu faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jaki mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z okoliczności, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. W związku z tym przejść należy do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów prawa materialnego, na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie odpowiada w pełni tym wymogom. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej formalnie nie podniesiono zarzutu naruszenia prawa procesowego, co oznacza, iż nie został wytknięty błąd w ustaleniach faktycznych. A skoro tak to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń organów administracyjnych zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania na czym polegała błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie tego prawa. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w hipotezie obowiązującej normy prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy", w sytuacji gdy jego zastosowanie nie daje się pogodzić z przepisem wynikającym z art. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie zgodził się z przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią tego przepisu, a zarzucił Sądowi I instancji tylko błąd w subsumpcji, który w niniejszej sprawie polegać może na tym, iż stan faktyczny ustalony w tej sprawie i nie kwestionowany w skardze kasacyjnej nie odpowiada stanowi przewidzianemu w hipotezie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy. W takim przypadku rolą autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jaki stan faktyczny został ustalony przez Sąd I instancji w sprawie oraz jaki stan faktyczny wynika z hipotezy art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy. Z zadania tego autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się prawidłowo. Nie wskazał bowiem na czym polegać miałby błąd Sądu I instancji. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w zakresie zarzutu wskazanego w punkcie "a" nie odpowiada warunkom materialnym określonym w art. 176 p.p.s.a., gdyż pozbawiona jest podstawowych elementów treściowych, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza, ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA). Kierując się tymi dyrektywami i prowadzą analizę treści uzasadnienia skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie należy dojść do wniosku, iż autor skargi kasacyjnej kwestionuje zgodność art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy z Konstytucją RP, a to z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu w konkluzji swoich wywodów stwierdza, że zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy jest nie do pogodzenia zasadą demokratycznego państwa prawnego. Wyprowadzić z tego można wniosek, iż zgadza się on z tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest stanem przewidzianym przez hipotezę powyższej regulacji materialnoprawnej. W konsekwencji stwierdzić należy, iż zarzut niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy pozbawiony jest treści, gdyż nie odnosi się on do błędu subsumpcji. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Do zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zaś orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją, gdyż ta funkcja została przypisana Trybunałowi Konstytucyjnemu (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Z tych też względów skarga kasacyjna w tej części pozbawiona była podstaw. Wskazać dalej należy, iż w punkcie "b" skarżąca kasatoryjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwanego dalej p.r.d. polegające na wydaniu decyzji administracyjnych o zaskarżonej treści pomimo odbycia przez stronę skarżącą przed wydaniem i doręczeniem tychże poprzednich decyzji Starosty (a nawet przed doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postepowania) stosownego szkolenia redukującego liczbę punktów karnych. Przepis ten nie może być rozpatrywany w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej, w tym przede wszystkim przepisu art. 130 ust. 4 p.r.d. Przepis art. 130 ust. 4 cyt. P.r.d. zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a więc mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Powołany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia spełnia zatem cel ustawy. Właściwe odczytanie treści przedstawionych regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że przepis § 8 ust. 6 omawianego rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniu zawartemu w art. art. 130 ust. 3 p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art.130 ust. 4 P.r.d. (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt IOSK 275/10, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt IOSK 723/10, z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt IOSK 1991/11, z dnia 8 sierpnia 2013r.., sygn. akt IOSK 763/12, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt IOSK 1690/ 12 i z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt IOSK 2057/12). Zauważyć także należy, iż interpretowanie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, a więc że kierowca w drodze szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia jego kwalifikacji, a w konsekwencji udaremniałoby osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Kierowca każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów, odbywając na własny koszt szkolenie, uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków dyscyplinujących do przestrzegania przepisów ruchu drogowego stawałoby się bezskuteczne. W istocie oznaczałoby to niemożność wykonania funkcji prewencyjnej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, które powinny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt IOSK 723/10 i z dnia 1 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 225/12). Przy uwzględnieniu powyższych rozważań uznać należy, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawy i nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, wobec tego nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W rezultacie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanego przepisu art. 130 ust. 3 p.r.d. okazały się niezasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu