IV SA/Wa 3506/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. i T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. R. i T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju znak [...] z [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1973 r., Prezydium Rady Narodowej [...] (zwane dalej: PRN) orzekło o wywłaszczeniu z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego, udziału wynoszącego 1/2 części nieruchomości położonej w [...] przy ul. P. o powierzchni 5095 m2, oznaczonej jako działka nr [...], posiadającej założony zbiór dokumentów Nr Rep. [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1973 r. (zwana dalej: decyzją przyznającą odszkodowanie, decyzją z [...] lutego 1973 r.), PRN orzekło o przyznaniu na rzecz A. M. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - udział wynoszący 1/2 części nieruchomości położonej w [...] przy ul. P. o powierzchni 5095 m2, oznaczonej jako działka nr [...], posiadającej założony zbiór dokumentów Nr Rep. [...]. Pismem z 23 lutego 2012 r. Z. R. i T. M. (zwane dalej: skarżące, wnioskodawczynie) wystąpiły do Wojewody [...] (zwany dalej: Wojewoda) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] lutego 1973 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie, natomiast rozpoznający odwołanie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] lutego 2013 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość.  Pismem z [...] października 2013 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju (zwany dalej: Minister, organ) zawiadomił skarżące o prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PRN z [...] lutego 1973 r. W wyniku tego postępowania Minister decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PRN z [...] lutego 1973 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że decyzja przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wywiódł Minister, w sprawie wywłaszczonej działki przeprowadzona została rozprawa administracyjna – 13 listopada 1973 r., z udziałem właścicielki nieruchomości A. M., w rozprawie nie brał natomiast udziału biegły. Według Ministra brak biegłego na rozprawie stanowi naruszenie prawa, nie może być jednak oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżące podniosły, iż podjęta przez PRN decyzja z [...] lutego 1973 r. rażąco narusza art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 zwana dalej: ustawą wywłaszczeniową) poprzez niepowołanie biegłych oraz niewysłuchanie ich opinii na rozprawie. Powyższa okoliczność wskazuje na wystąpienie wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] września 2015 r. Minister działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] maja 2015 r. Uzasadniając podjętą decyzję, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania wywłaszczeniowego i nieważnościowego Minister podał, że okoliczność, czy decyzja przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna być oceniana w odniesieniu do przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Stosownie zaś do art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej organ wywłaszczeniowy mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. W niniejszej sprawie PRN zawiadomieniem z [...] października 1972 r., nr [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy na [...] listopada 1972 r. Rozprawa została przeprowadzona [...] listopada 1972 r. z udziałem właścicielki nieruchomości A. M., która nie zgodziła się z wyceną biegłych, zażądała ustalenia odszkodowania zgodnie z podwyższonymi cenami, a także wniosła o przydzielenie działki zamiennej. Odnosząc się do zarzutu braku udziału biegłego na rozprawie Minister podał, że z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem PRN przeprowadziło stosowną rozprawę w dniu [...] listopada 1972 r. Wyjaśnił dalej, że biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie wyceny. W dniu [...] lipca 1972 r. biegły M. P. sporządził opinię szacunkową przedmiotowej nieruchomości, która stała się podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej. Minister odnosząc się do zarzutu skarżących, że operaty zostały sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na wniosek wnioskodawcy wywłaszczenia, zatem nie stanowią one opinii biegłych wymaganych przepisami ustawy wywłaszczeniowej wskazał, że przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych z listy Prezydium. A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena sprzedaży nieruchomości powinna była być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłych. Nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wprost wskazane w przepisie. Jedynie wyraźny zapis, że organ zobowiązany jest ustanowić innego biegłego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, niż biegłego dokonującego wyceny na potrzeby złożenia oferty, mógłby realizować ewentualne zamierzenie ustawodawcy w tym zakresie. Ponadto, ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Oznacza to, w ocenie Ministra, że PRN było uprawnione do skorzystania z już istniejącej opinii w przedmiotowej sprawie tj. inż. M. P., uprawnionego biegłego z listy organu. Dodał, że w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłego i na podstawie konkretnych stawek, to należy uznać, że zostały one ustalone w sposób prawidłowy. Zaznaczył, iż rzeczoznawca, który sporządził wycenę nieruchomości w przedmiotowej sprawie został wybrany z listy PRN, był więc osobą uprawnioną do sporządzenia takiej opinii i nie ma podstaw do kwestionowania jej prawidłowości. Tym samym wykonanie operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia jak i nieobecność na rozprawie biegłego nie miało znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W odniesieniu do ustalonej decyzją z [...] lutego 1973 r. wysokości odszkodowania i jej zgodności z prawem Minister podał, iż z ww. decyzji wynika, że wycena nieruchomości została dokonana w oparciu o przepisy art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r. nr 72, poz. 335). W opinii z 30 lipca 1972 r. wartość gruntu została oszacowana na kwotę 38.198 zł, którą ustalono w wyniku ustalenia kosztu wybudowania domu jednorodzinnego na działce normatywnej oraz przemnożenia powierzchni ponadnormatywnej przedmiotowej działki przez kwotę 3,60 zł za jeden metr kwadratowy (266.200 zł x 8% + 4695 m2 x 3,60 zł = 38.198 zł). Odszkodowanie za udział wynoszący 1/2 części nieruchomości wyniosło zatem 19.099 zł. PRN ustaliło, iż rolnictwo nie było jedynym źródłem utrzymania A. M., nie było więc podstaw do zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej i podwyższenia kwoty przyznanego odszkodowania, zgodnie z żądaniem właścicielki nieruchomości. Ponadto wywłaszczona nieruchomość stanowiła niezabudowaną działkę budowlaną bez upraw wieloletnich (co wynika z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z [...] października 1972 r., opinii szacunkowej z dnia [...] lipca 1972 r., oraz oświadczenia współwłaścicielki złożonego na rozprawie), nie wystąpiły zatem ustawowe przesłanki określone w art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej do przyznania nieruchomości zamiennej. Ponadto, stosownie do art. 10 ustawy wywłaszczeniowej przyznanie nieruchomości zamiennej nie było obligatoryjne, a zatem nieuwzględnienie żądania strony w tym zakresie nie naruszało prawa. W związku z powyższym Minister za prawidłowe uznał ustalenia decyzji z [...] maja 2015 r., że odszkodowanie zostało przyznane zgodnie z treścią operatu oraz zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Jednocześnie podał, iż brak osobnej rozprawy odszkodowawczej następował w związku z wyczerpującym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. PRN dysponowało bowiem opinią biegłego, a kwestie odszkodowawcze były już przedmiotem rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1972 r. Skoro zatem jedyną przyczyną odroczenia ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej była konieczność rozpatrzenia żądania przyznania nieruchomości zamiennej, to nie zaistniała konieczność zwoływania ponownej rozprawy, bowiem nie było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy (art. 82 § 1 ówcześnie obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego). Powyższa okoliczność (brak zwołania osobnej rozprawy odszkodowawczej) w ocenie organu nie przekładała się na wysokość ustalonego odszkodowania. Skoro PRN orzekając o odszkodowaniu oparło się na prawidłowej opinii szacunkowej biegłego, to nawet gdyby przeprowadziło osobną rozprawę odszkodowawczą, przyznane odszkodowanie byłoby identyczne. Zaznaczył, że właścicielka nie złożyła odwołania od decyzji odszkodowawczej z [...] lutego 1973 r. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanej decyzji zarzuciły naruszenie: 1. art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] lutego 1973 r., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż udział biegłego na rozprawie w postępowaniu o wywłaszczenie nieruchomości oraz ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie stanowi elementu obligatoryjnego tej rozprawy; 2. art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy wywłaszczeniowej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że opinia, o której mowa w ww. art. 22 (poprzednio art. 21) mogła zostać sporządzona przez biegłego powołanego przez PRN, podczas gdy z treści naruszonego przepisu jasno wynika, że opinia powinna zostać sporządzona przez biegłego powołanego przez naczelnika powiatu; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja PRN z 12 lutego 1973 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając ww. zarzuty skarżące szczegółowo przedstawiły stan sprawy podały, że określona na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] listopada 1972 r. wysokość odszkodowania tj. 19 099,00 zł została ustalona na podstawie opinii rzeczoznawcy PRN z dnia [...] lipca 1972 r., a więc sporządzonej jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Opinia biegłego została ponadto sporządzona na zlecenie wnioskodawcy postępowania wywłaszczeniowego, a nie na wniosek odpowiedniego organu, nadto organ nie wezwał biegłego do udziału w rozprawie, co łącznie z powołaniem się na przedwcześnie sporządzoną opinię, stanowi naruszenie art. 21 (poprzednio 22) ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżących decyzja z 12 lutego 1973 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Okoliczność powyższą wnioskodawczynie wywodzą z faktu braku udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej, bowiem z treści ówczesnego art. 21 ustawy wywłaszczeniowej jasno wynikało, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Ponadto, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego powołanego przez PRN. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym. Podstawę prawną decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (1/2 udziału w nieruchomości położonej w [...] przy ul. P. o powierzchni 5095 m2, oznaczonej jako działka nr [...], ) były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (publ. jw.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Organ przeanalizował regulację art. 8, art. 10 oraz art. 21 ustawy wywłaszczeniowej i doszedł do uprawnionego wniosku, że ww. decyzje nie naruszają tych przepisów w stopniu rażącym. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było pozyskanie terenu pod budowę osiedla "[...]". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, odszkodowanie za grunt w mieście lub osiedlu określa się według następujących zasad: 1) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście lub osiedlu, odszkodowanie ustala się: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta (osiedla) i położenia gruntu, b) dla pozostałego obszaru - jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej w okręgu I, 2) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, którego powierzchnia jest mniejsza od najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie ustala się proporcjonalnie do wartości działki normatywnej, 3) jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać: 1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane; 2) wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie; 3) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania; 4) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; 5) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 6) pouczenie o środkach odwoławczych. Organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej może odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania (ust. 2). W niniejszej sprawie sporną jest okoliczność, czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] lutego 1973 r. doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na nieobecność biegłego, który wydał opinię, na rozprawie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia taka winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] listopada 1973 r. na rozprawie obecna była jedynie właściciela wywłaszczanej nieruchomości, nie był zaś obecny biegły, który w dniu [...] lipca 1972 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego sporządził operat szacunkowy. Odwołując się do materiałów zawartych w aktach sprawy należy podkreślić, że współwłaścielka wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionowała wysokości ustalonego odszkodowania i nie odwoływała się od decyzji z [...] lutego 1973 r. Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu akceptuje i podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że sama nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być zatem kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka zaś sytuacja nie wystąpiła). Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08, wyroki NSA z 9 października 2014 r. I OSK 800/13, z 1 września 2009 r. I OSK 1461/10). Analiza art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie, prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Z tego względu omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, Lex nr 1217356). W niniejszej sprawie za zasadne należało zatem uznać stanowisko organu, że brak biegłego na rozprawie nie miał wpływu na wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji przyznającej odszkodowanie. Sąd wziął pod uwagę w tym wypadku specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy wywłaszczeniowej polegającą na tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni ponadnormatywnej przedmiotowej działki przez kwotę 3,60 za 1 m² w oparciu o aktualną ówcześnie cenę wynikającą z zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335) w odniesieniu do gruntu i kosztu wybudowania domu. Tym samym należało uznać, że brak udziału biegłego w rozprawie, przy braku możliwości zmiany wyceny, stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, to jednak nie może być on uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak biegłego na rozprawie, nie stanowi zatem kwalifikowanej wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej odszkodowanie. Należy przy tym podkreślić, że organ, ani tym bardziej strona nie są uprawnionymi do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego pod względem jej merytorycznej zasadności. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Oceniając zatem zaskarżone decyzje w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak jest podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający prawidłowo uznał, że kontrolowane decyzje wywłaszczeniowo-odszkodowawcze nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kontekście przedstawionych wyżej rozważań za nietrafne uznać należy podniesione w skardze zarzuty. Wskazywane uchybienia nie mogły być traktowane jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie doszło bowiem do oczywistego, rażącego naruszenia przepisów, powodującego skutki których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności, bowiem przyznane decyzją odszkodowanie zostało ustalone w wysokości zgodnej z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.