II OSK 190/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 669/18 w sprawie ze skargi B. B. i M. B. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz B. B. i M. B. solidarnie kwotę 274 (dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 669/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi B. B. i M. B.na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej w skrócie "PINB"), na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) nałożył na inwestorów B. B. i M. B. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów mających na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowalnych polegających na wybudowaniu od strony ogrodu ganku konstrukcji drewnianej na nieruchomości przy ul. [...] w S. działka nr [...]obręb [...] - do stanu zgodnego z prawem, w tym złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie do dnia 30 kwietnia 2017 r. W dniu 14 kwietnia 2017 r. B. B. i M. B. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny w Szczecinie wniosku o rozstrzygnięcie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, tj. uzyskania zgody zastępczej na wykonane roboty budowlane, w związku z brakiem zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na legalizację przedmiotowych robót. W wyniku rozpoznania złożonego wniosku, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", PINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dnia 22 stycznia 2018 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek J. K. o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w sprawie nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], na podstawie art. 101 § 3 K.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, odmówił podjęcia zawieszonego postępowania wskazując, że organ administracji podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4 K.p.a. Rozpoznając zażalenie J. K., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej w skrócie "ZWINB") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, inwestor dopiero po otrzymaniu postanowienia organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2017 r. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., wystąpił do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą pozostającą we współużytkowaniu wieczystym, a zatem obecnie nie legitymuje się zgodą pozostałego współużytkownika wieczystego. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji ZWINB za niezasadne uznał rozstrzygnięcie organu powiatowego o zawieszeniu postępowania i jednocześnie zobowiązał organ I instancji do podjęcia i kontynuowania przedmiotowego postępowania. Rozpoznając skargę B. B. i M. B. na powyższe postanowienie, Sąd pierwszej instancji uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu drugiej instancji, że kwestia wydania zgody zastępczej nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podniesiono, że zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz.1145) zwanej dalej w skrócie "K.c." do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Biorąc pod uwagę, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych przyjąć należało, że powstało zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji. Ma to istotne znaczenie dla sprawy w sytuacji bowiem, gdy sąd powszechny wyda taką zgodę, wówczas brak będzie przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ewentualne dalsze procedowanie w sprawie mogłoby mieć ten skutek, że organ rozstrzygnąłby w zakresie rozbiórki samowoli budowlanej z uwagi na brak zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. Po czym nie można wykluczyć, że mogłoby się pojawić orzeczenie sądu powszechnego zastępujące taką zgodę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ZWINB w Szczecinie, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazane w art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i uznanie, że przepis ten dopuszcza wobec nieprzedłożenia przez B. B. i M. B. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane-zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ze względu na toczącą się w sądzie powszechnym sprawę o uzyskanie zgody zastępczej na wybudowanie ganku przy ul. [...] w S.; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wskazane w przepisie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że skarżący błędnie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2018 r., tymczasem spełniona została przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ze względu na toczącą się w sądzie powszechnym sprawę o uzyskanie zgody zastępczej na wybudowanie ganku konstrukcji drewnianej przy ul. [...] w S.. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zwrotu postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B. i M. B. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako prawidłowe należało ocenić stanowisko Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na toczące się w Wydziale I Cywilnym Sądu Rejonowego Szczecin-Centrum postępowanie z powództwa B. B. i M. B. o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących legalizacji samowolnie wybudowanego ganku z zadaszeniem na nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie. Zgodnie z wymienionym wyżej przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Niewątpliwie przepis art. 97 K.p.a. wymaga zależności bezpośredniej (związku przyczynowego) między zagadnieniem wstępnym a toczącym się postępowaniem, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy K.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12; wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1696/07; wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1347/12). Podkreśla się nadto, że zagadnienie wstępne jest zagadnieniem otwartym, tzn. takim, które nie było wcześniej prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treść stanowi zaś wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innej okoliczności mającej znaczenie prawne (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red., Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 460), a którego rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Tak rozumiane zagadnienie wstępne pojawiło się w niniejszej sprawie w której strona, jako sprawca samowoli budowlanej, została w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązana postanowieniem PINB z dnia [...] stycznia 2017 r. do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w tym w szczególności do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić należy, że inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zaś art. 199 K.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w przypadku współwłasności - zobowiązany jest posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Biorąc pod uwagę, że B. B. i M. B. zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy u. [...] w S. nie posiadali, zainicjowali oni postępowanie cywilne w trybie wskazanego przepisu w celu uzyskania zgody zastępczej na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a tym samym wywiązania się z nałożonego na nich przez organu nadzoru budowlanego obowiązku. W sytuacji sporu między współwłaścicielami nieruchomości bądź też w razie jakiejkolwiek innej przyczyny skutkującej brakiem zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd (a taką jest niewątpliwie budowa ganku) - sprawę rozstrzyga Sąd. Postępowanie jest wówczas wszczynane na wniosek współwłaścicieli, których udziały wynoszą połowę, natomiast orzeczenie sądu, uwzględniające wniosek, zastępuje brakującą zgodę i stanowi "zezwolenie" na dokonanie wskazanej czynności zarządu (E. Gniewek, P. Michnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 399). Zważywszy zatem, że określenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury legalizacyjnej jest kwestią kluczową, a wynik postępowania zainicjowanego powództwem strony może mieć decydujący wpływ na wydanie przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uznać należało, że ziściła się przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zasądzić na rzecz B. B. i M. B. solidarnie kwotę 274 złote stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kwoty opłat skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).