II SA/Gl 501/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwów [A] w R. oraz [B] Sp. z o.o. w W. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala sprzeciwy. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) nr [...] z dnia [...] r., którą organ ten umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w L., przy ul. [...]. Sprawę przekazano do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m.in., że w [...] i [...] roku dokonano montażu dodatkowego wyposażenia elektryczno-przesyłowego wraz z dodatkowym kontenerem oraz pionowego elementu mocującego. Organ I instancji całość robót wykonanych w [...], a następnie w [...] r. zakwalifikował jako rozbudowę. W ocenie organu II instancji, kwalifikacja taka jest nieprawidłowa, a roboty polegały na instalacji na istniejącym nośniku (maszcie) anten oraz przebudowie instalacji wewnętrznych, stanowiących część obiektu budowlanego, która prowadziła do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Roboty wykonywane były na istniejącej wieży telefonii komórkowej, organ odwoławczy wykluczył zmiany w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości tego obiektu budowlanego. Roboty nie spowodowały zatem zmiany wysokości wieży oraz jej szerokości, a także powierzchni zabudowy, co wskazuje na przebudowę a nie jego rozbudowę. Podano, że w związku z tym zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, natomiast brak tożsamości przedmiotowej (przebudowa a nie rozbudowa) wskazują na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności. Określenie przedmiotu postępowania jako rozbudowa obiektu uniemożliwia wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji reformatoryjnej. Od decyzji tej sprzeciw – na podstawie art. 64a p.p.s.a. – wnieśli: "A" w R. oraz, działająca przez pełnomocnika, "B" Sp. z o.o. w K.. "A" (dalej: Stowarzyszenie) w sprzeciwie z dnia 22 maja 2018 r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, że z decyzji nie wynika, które przepisy k.p.a. organ pierwszej instancji naruszył i ma to również wpływ na wynik sprawy. W istocie naruszono art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a., ponieważ organ II instancji rozpoznał sprawę tylko i wyłącznie w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, których prawidłowości ich wykładni w sprawie sprzeciwu nie może badać sąd administracyjny. Podano, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jest kompletny a kwestia sporna dotyczy tylko i wyłącznie interpretacji przepisów prawa materialnego. Skarżący podkreślił również, że odnośnie kwalifikacji inwestycji organ nie porównał jej zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę uznając, że montaż anten i innych nowych elementów nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę albowiem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego podlega wyłączeniu w niniejszej sprawie. Wnoszący sprzeciw uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową a nie przebudową albowiem oprócz zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych istniejącego obiektu budowlanego doszło do powstania w istocie nowego obiektu wyposażonego w nowe elementy zmieniającego jego obciążenie, szerokość, wyposażenie. W konkluzji skarżący podał, że brak wskazania, które przepisy prawa budowlanego zostały naruszone, nie pozwala na uznanie decyzji organu II instancji jako prawidłowej. Natomiast "B" Spółka z o.o., w sprzeciwie z dnia 1 czerwca 2018 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej m.in. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj., art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a.; poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym oraz nie wskazano przyczyn zasadności nieprzeprowadzenia przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego; zarzucono także naruszenie art. 15 k.p.a., bowiem organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji a był zobowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę; skarżący zarzuciła ponadto naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak właściwego wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podał, że odmienna kwalifikacja prawna robót budowlanych będących przedmiotem oceny w przedmiotowym postępowaniu (przebudowa a nie rozbudowa) nie może stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej o ile nie ma wpływu na wynik postępowania. Przedmiotem postępowania nie jest rozbudowa czy przebudowa, lecz roboty budowlane, które miały miejsce w [...] r. i polegały na zamontowaniu na istniejącej wieży 3 anten sektorowych, urządzenia sterującego wraz z okablowaniem. Przedmiot postępowania był tożsamy zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak i przed organem odwoławczym. Odmienna kwalifikacja prawna wykonanych robót stanowi sama w sobie naruszenie przepisów prawa materialnego, a nie prawa procesowego, a zatem nie jest wystarczającą przesłanką, by uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe sprzeciwy (z dnia 11 czerwca 2018 r.) ŚWINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania jest przebudowa stacji bazowej, a nie, jak błędnie przyjął organ I instancji, rozbudowa, zwłaszcza, że w pismach, poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, a informujących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, organ pierwszej instancji zmienił kwalifikację przedmiotu postępowania z rozbudowy na przebudowę. "A" w piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2018 r. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w sprzeciwie, akcentując pogląd, iż w tym przypadku mamy do czynienia z o przebudową, a z rozbudową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest nowy środek zaskarżenia, różniący się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.: czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podnoszonym w sprzeciwach, zachodziły pełne podstawy do skasowania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zważyć bowiem trzeba, że kwestionowaną decyzją ŚWINB uchylił decyzję PINB w W., którą organ ten umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji telefonii komórkowej uznając, że wykonane na stacji roboty budowlane miały charakter przebudowy. Stąd postępowanie, prowadzone w sprawie rozbudowy, uznano za bezprzedmiotowe. Stanowisko ŚWINB, leżące u podstaw decyzji kasacyjnej, jest odmienne – wykonane roboty kwalifikuje on jako rozbudowę. Już z tego ogólnego zarysu sprawy wyraźnie widać, że przedmiot sprawy pierwszoinstancyjnej (umorzeniowy) był inny, aniżeli powinien być w ocenie organu odwoławczego. Wobec tego organ II instancji, nie był uprawniony do zmiany tego przedmiotu i orzekania w sprawie rozbudowy. Wykroczyłby poza zakres sprawy administracyjnej, załatwianej przez organ I instancji i jednocześnie popadłby w kolizję z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu (prze organ I instancji, a potem, po wniesieniu odwołania, przez organ II instancji). W judykaturze prezentowany jest następujący pogląd, akceptowany przez skład orzekający: "Jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)" (wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, CBOSA). Decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę co do jej istoty i decyzje umarzające postępowanie, co trzeba zauważyć, są to dwa różne typy rozstrzygnięć administracyjnych, których nie można dowolnie używać w postępowaniu administracyjnym. Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy), organ drugiej instancji zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy (A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 179-180). Tym samym sprawa nie jest ponownie rozpatrzona merytorycznie ( w takim zakresie, jak sprawa prowadzona przez organ I instancji). Umarzając postępowanie, organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Uchylając w takim wypadku decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, organ odwoławczy w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, "LEX" nr 48725). Organ odwoławczy przecież może przeprowadzić jedynie uzupełniające (w pewnym zakresie) postępowanie wyjaśniające - art. 136 k.p.a. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, "LEX" nr 338621, wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 51/08, "LEX" nr 509898). W tym stanie rzeczy sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie.