II SA/Kr 724/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w K. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej N. B. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie: gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta N. B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Sygn. akt II SA/Kr [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu 30 marca 2012 r. Rada Miejska N. B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta N. B.". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy [...] w K.. Przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to: 1. art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, t.j. - dalej: ustawa o ochronie zwierząt) poprzez zaniechanie wskazania, pomimo ustawowego obowiązku, konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, 2. art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, bez wskazania konkretnie schroniska z podaniem jego adresu oraz lekarza weterynarii, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz w art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach oraz wskazania podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, 3. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów z terenu Gminy i Miasta N. B. w sytuacji, gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane, jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz w art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach oraz wskazania podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, 4. art. 11 a ust. 3 w zw. z art. 3 ustawy o ochronie zwierząt polegające na braku szczegółowego określenia w ust. 4 pkt 10 w załączniku do zaskarżonej uchwały szczegółowego określenia postępowania w zakresie sposobu znakowania zwierząt; Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i przytoczył argumentację na poparcie zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] i Gminy N. B. wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). W ocenie organu skarga jest bezzasadna i bezprzedmiotowa. W dniu 20 marca 2018 r. Rada Miejska N. B. uchwałą Nr [...] r. określiła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta N. B. na 2018 r. Skoro zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym, to skarga jest bezprzedmiotowa, a postępowanie sądowe winno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Kontroli tutejszego Sądu uchwała nr [...] Rady Miejskiej N. B. z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta N. B. wraz z załącznikiem, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z 15 . 05. 2012 r. poz. 2337. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr [...]). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr [...]). Pogląd, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, jest obecnie powszechnie i jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 19.12. 2017 r. sygn. akt II SA/kr [...]). Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2003, nr 106, poz. 1002 ze zm.) Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z kolei ust. 2 ww. przepisu stanowi, że: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. (ust.2). Program, o którym mowa w ust. 2, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4). Program, o którym mowa w ust. 2, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Należy podkreślić, że wskazany wyżej przepis art. 11a ustawy o ochronie zwierząt zawiera w ust. 2 punktach od 1 do 8 oraz ust. 5 obligatoryjne elementy programu, zaś fakultatywny element zawiera ust. 3 art. 11a cyt. ustawy. Skarga jest zasadna, a powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 1, 2, 4, 6, 7 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, jak również postanowienia podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Rację ma Prokurator, wskazując, że art. 11a ustawy o ochronie zwierząt konieczne jest skonkretyzowane wskazanie podmiotu zobowiązanych do realizacji gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności, w tym przede wszystkim przez określenie w Programie konkretnego podmiotu zapewniającego zwierzętom całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (punkt 8) oraz miejsca dla zwierząt bezdomnych w schronisku (punkt 1), natomiast jak wynika z treści załącznika do zaskarżonej uchwały nie wskazano w nim ani konkretnego schroniska, ani lekarza weterynarii realizującego zadania wskazane w pkt. 8 cyt. przepisu. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym nie jest również wystarczające wskazanie w ust. 3 Programu, że "realizacje działań dotyczących przeciwdziałania bezdomności prowadzą: Burmistrz G. i M. N. B., bliżej nieokreślone "organizacje społeczne" oraz Komenda Powiatowa Policji w P., Straż Gminna i Powiatowa Inspekcja Weterynaryjna, ponieważ jednym z istotnych wymaganych ustaleń w Programie jest wskazanie skonkretyzowanego schroniska dla zwierząt, a nadto, o ile zadania z punktu 8 nie są realizowane przez lekarzy weterynarii w schronisku, konkretnego weterynarza dla realizacji zadań określonych w tym punkcie. Za inne istotne uchybienie należy uznać brak wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co stanowi obligatoryjny wymóg w punkcie 7. Niezależnie o tego w programie nie zostały skonkretyzowane działania o jakich mowa w przepisie art. 11a ust. 2 pkt. 4, 6, i 3 ustawy o ochronie zwierząt, przy czym należy zauważyć, że sam stopień ustaleń dotyczących działań o jakich mowa w ww. punktach zależy od potrzeb określonej gminy, natomiast nie można uznać za wystarczające poprzestanie na wskazaniu, iż zadania wskazane w tych punktach będą realizowane, przez ich przytoczeniu w brzmieniu ustawowym. Na koniec trzeba dodać, że w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały organ nie miał umocowania do podejmowania regulacji nawet w istotnej materii, ale wychodzącej poza katalog wskazany w art. 11 a ust. 2. W związku z czym za nieprawidłowe należy uznać ustalenie zawarte w ust. 2 punkt 9 Programu, dotyczące działań edukacyjnych mających na celu humanitarne traktowania zwierząt. Mając na uwadze okoliczności wskazane w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji