III SA/Lu 209/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal, WSA Ewa Ibrom, Protokolant referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w zakresie terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Prezydent Miasta [...] udzielił R. S. (dalej jako: "skarżący") zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] na okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2011 r. w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby autokomisu oraz określił opłatę za zajęcie pasa drogowego. W stosunku do tej decyzji toczyło się postępowanie z wniosku strony o stwierdzenie jej nieważności - zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 233/15 - potwierdzające stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności (ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]). Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżący wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. i poinformował, że z dniem [...] lipca 2011 r. rezygnuje z zajmowania pasa drogowego we wskazanym obszarze. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., zezwalając skarżącemu na zajęcie pasa od [...] stycznia do [...] czerwca 2011 r., ustalając jednocześnie stosowną opłatę. Skarżący w dniu [...] grudnia 2016 r. złożył wniosek w Samorządowym Kolegium Odwoławczym o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2011 r. We wniosku podniesiono, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie do działki nr [...], która w rzeczywistości nie stanowiła pasa drogowego. Ponadto stwierdzono, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż wydano ją na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych rozstrzyganych badaną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta [...], zmieniającej decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] - w zakresie terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego i wskazywanej argumentacji. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż nie zachodzą inne przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej. W wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji, Kolegium stwierdziło, że przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2011 r. mogą być wyłącznie okoliczności dotyczące tej decyzji. Wyjaśniono, iż organ dokonując zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego uznał spełnienie przesłanek z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej: k.p.a., wobec czego decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Z materiału dowodowego wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. strona nabyła prawo do zajęcia pasa drogowego i decyzja ta jest decyzją ostateczną. Strona domagając się zmiany decyzji wyraziła jednocześnie zgodę na zmianę decyzji ostatecznej co leżało w jej interesie, albowiem zrezygnowano z dalszego zajmowania pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, iż organ w prawidłowy sposób oparł rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. na art. 155 k.p.a., umożliwiającym zmianę decyzji ostatecznej za zgodą strony. Jednocześnie zbadano inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdzono wystąpienia wad skutkujących nieważnością przedmiotowej decyzji. Na powyższą decyzję ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wystąpił skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W skardze R. S. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art.138 § 1pkt 1, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącego organ błędnie ustalił stan faktyczny gdyż przedmiot stosunku prawnego nie istniał w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2010 r., wobec czego nie było podstaw do zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Powyższe powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem oceny Sądu jest wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Przede wszystkim wskazać więc należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko istnienie przyczyn nieważności wymienionych w ustawie może prowadzić do jej stwierdzenia. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), stąd może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Zasada ta uchodzi za jedno z fundamentalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wyznaczone przepisami odstępstwa od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako stanowiące wyjątek od zasady, podlegają więc ścisłej wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, publ: Prob. Praw. 1984 r. nr 10 s. 28; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47887). Powyższe uwagi wskazują, że w trybie stwierdzenia nieważności wyeliminowane z obrotu mogą być tylko decyzje obarczone najcięższymi i wymienionymi w przepisie art. 156 k.p.a. wadami. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że badana decyzja obarczona była tego typu wadami. W sposób oczywisty w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 oraz 7 k.p.a. Strony nie wywiodły w tym zakresie sporu, brak również okoliczności wskazujących choćby potencjalnie na potrzebę szerszego rozważenia niewystępowania w sprawie tych przesłanek. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które Sąd podziela w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazana przez skarżącego jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2011 r., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania (nałożenia) (zob. wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 oraz wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r. II OSK 972/07). Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 19.11.1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994, Nr 7-8, s. 163). Zaprezentowana przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w skardze sądowej argumentacja sprowadza się do twierdzenia, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., jak również decyzji z [...] czerwca 2011 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w zakresie terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat bowiem działka nr [...] pasem drogowym nie była. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Przede wszystkim argumentacja i wnioski przedstawione w skardze, zmierzają do ponownego przeprowadzenia postępowania w celu wzruszenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W stosunku do tej decyzji już toczyło się postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie jej nieważności - zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 233/15 - potwierdzające brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wbrew twierdzeniom skarżącego, że to postępowanie dotyczyło braku prawidłowego doręczenia decyzji (postępowanie w tym zakresie zostało zakończone wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. o sygn. akt III SA/Lu 121/12 oddalającym skargę na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.), to zarówno organ jak i Sąd analizował sprawę pod kątem występowania wad kwalifikowanych skutkujących nieważnością tej decyzji oraz prawidłowości zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W sprawie niniejszej przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] marca 2018 r., nr SKO. [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w zakresie terminów zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłat. Zdaniem Sądu prawidłowo w zaskarżonej decyzji podniesiono, że złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., zawierał twierdzenia dotyczące stanu faktycznego sprawy załatwionej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., które nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym wobec innej decyzji. Decyzja wydana przez Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r. w podstawie prawnej wskazywała na zastosowanie art.155 k.p.a. W związku z powyższym, rozważania w przedmiotowej sprawie sprowadzają się do przepisu prawa - art. 155 k.p.a. - stwarzającego dla organu orzekającego podstawę do dokonania rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do przywołanego przepisu stosuje się odpowiednio art. 154 § 2 k.p.a., przy czym podkreślić należy, że cytowany przepis art. 155 k.p.a. normuje instytucję zmiany lub uchylenia, ale wyłącznie decyzji ostatecznych. Wszczęcie zaś postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, w trybie omawianego przepisu, może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu (art. 61 k.p.a.). Ponadto decyzja, o której mowa w art. 155 k.p.a., może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie, a zatem nie stosuje się w tym nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym decyzji ostatecznej ograniczeń czasowych. Stąd wszczęte postępowanie administracyjne w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych tym przepisem, a zatem reguły zachowania się organu w tej nowej sprawie, wyznacza omawiany przepis. Dlatego też, możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. uzależniona jest od zgody strony oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko organu, że przy zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. samo złożenie wniosku przez stronę jest rozumiane jako zgoda strony, która nabyła prawa. Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący był inicjatorem zarówno postępowania pierwotnego, jak i w trybie art. 155 k.p.a., gdyż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu. To skarżący w złożonym do organu piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. sam określił zakres swojego żądania - zrezygnował z zajmowania pasa drogowego od dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta [...] mając na uwadze słuszny interes strony skrócił mu okres obowiązywania decyzji o zajęciu pasa drogowego do końca czerwca 2011 r. co oznacza, że w całości uwzględnił wniosek skarżącego o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Nie można zatem uznać, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. W świetle powyższych rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło również przepisów art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą praworządności, organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz na jego podstawie ocenił, czy w sprawie wystąpiły wskazane przez skarżącego okoliczności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U .t.j z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.