III SA/Lu 212/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia działek oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Zaskarżone postanowienie wydano w sprawie, w której stan przedstawiał się następująco. P. S. zwrócił się do Wójta Gminy B. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w celu ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w miejscowości B. D. (stanowiącymi własność wnioskodawcy), a działką nr [...] (stanowiącą drogę). Postanowieniem z dnia 28 października 2016 r. organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Do wykonania czynności rozgraniczeniowych został wyznaczony uprawniony geodeta, L. B.. W piśmie z dnia 7 lipca 2017 r. Starostwo Powiatowe w J. L. wskazało, iż stan prawny działki nr [...] nie jest uregulowany i wymaga ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, kto jest właścicielem tej działki lub wykazania w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego tą nieruchomością. Starosta [...] poinformował jednocześnie, że działka nr [...] może stanowić działkę nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy B. zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe. Organ powołując się na okoliczności podniesione przez Starostę J. wskazał, iż w ewidencji gruntów i budynków "wystąpił błąd" i stan prawny przedmiotowej działki nr [...] jest nieuregulowany. Organ podniósł, że z tego powodu geodeta odstąpił od dalszych czynności dotyczących ustalania granic nieruchomości. P. S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżący podniósł, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie to było prowadzone w 2007 r. i 2010 r. Objęto nim między innymi działkę nr [...]. W postępowaniu rozgraniczeniowym biegli sądowi wykazali, że działka taka istnieje i nie jest tożsamą z działką nr [...]. Sprawy te nie zostały jednak zakończone. Obecnie powołany geodeta nie przeprowadził żadnych czynności rozgraniczeniowych, zaś Wójt Gminy B. nie wydał żadnej decyzji i pozostaje w bezczynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując zażalenie wyjaśniło, że organ I instancji zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium stwierdziło, że zawieszenie postępowania jest klasyczną instytucją procesową każdego postępowania, w tym postępowania administracyjnego. Prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy niejednokrotnie zależy od uprzedniego ustalenia stanu prawnego lub faktycznego. W takiej sytuacji niezbędne jest czasowe przerwanie postępowania przez jego zawieszenie. Kolegium stwierdziło, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uprawnia do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego w przypadku, gdy stan prawny jednej z działek objętej rozgraniczeniem jest nieustalony. Jest to bowiem zagadnienie prejudycjalne w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Postępowaniem rozgraniczeniowym obejmuje się nieruchomości o ustalonym stanie prawnym. Podstawą ustalenia przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty m.in. stwierdzające stan prawny nieruchomości. Kolegium argumentowało dalej, że do Starosty [...], prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, należy wydanie - w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - decyzji administracyjnej potwierdzającej stan prawny działki nr [...]. W przedmiotowej sprawie decyzja Starosty [...] będzie stanowić dokument w oparciu, o który Wójt Gminy B. dokona rozgraniczenia. W sprawie o rozgraniczenie nieruchomości chodzi nie tylko o sam przebieg granic na gruncie, lecz o to, do jakiej granicy w terenie sięga prawo własności nieruchomości sąsiadującej. Rozstrzygnięcie w kwestii własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu rozgraniczeniowym. Kolegium podniosło, że z tych względów zasadnym jest zawieszenie postępowania do czasu zakończenia prowadzonej od lipca 2017 r. sprawy dotyczącej aktualizacji zasobów ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w J. L.. W tych okolicznościach organ I instancji był uprawniony do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r., skarżący zarzucił naruszenie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w sprawie, w której nie wystąpiły żadne przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 t.j; dalej jako "k.p.a."), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK [...], przez "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawnioną w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik i jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest inny organ lub sąd. W wyroku z dnia 14 marca 2018 r. sygn. II OSK 1268/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wyjaśnić, że prawidłowym jest stanowisko Wójta Gminy B. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym (dotyczącym ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] - stanowiącymi własność wnioskodawcy), a działką nr [...] (będącą drogą) występuje zagadnienie prejudycjalne. W świetle akt rozpoznawanej sprawy wątpliwości budzi stan prawny działki nr [...]. W piśmie z dnia 7 lipca 2017 r. Starosta [...] wskazał, iż stan prawny działki nr [...] nie jest uregulowany i wymaga ustalenia, kto jest właścicielem tejże działki lub kim jest podmiot władający tą nieruchomością. W przedmiotowym piśmie wyjaśniono również, że ewidencja gruntów i budynków prowadzona dla obrębu ewidencyjnego B. Drugi zawiera błędną informację, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. Starosta stwierdził ponadto, że nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym ponieważ działka ta jest gruntem zajętym pod drogę wewnętrzną, a nie pod drogę publiczną. W piśmie z dnia 24 lipca 2017 r. Starosta [...] wyjaśnił dodatkowo, że działka nr [...] (stanowiąca własność A. M.) i działka nr [...] wykazana w ewidencji gruntów i budynków (i figurująca w tej ewidencji jako działka, będąca drogą publiczną, której właścicielem jest Skarb Państwa, zaś Starosta [...] –zarządcą), jest tym samym gruntem. Aktualizacja i weryfikacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do działki nr [...] może być dokonana - w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne -wyłącznie przez organ (Starostę [...], który prowadzi taką ewidencję. Stosownie do art. 20 ust. 2 cyt. ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W myśl art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Powyższe oznacza, że wyjaśnienie stanu prawnego działki nr [...] należy do Starosty [...], a nie Wójta Gminy B., który postanowieniem z dnia 28 października 2016 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 ww. ustawy). W postępowaniu rozgraniczeniowym, do geodety należy doręczenia wezwania stronom do stawiennictwa na gruncie oraz pouczenia o skutkach niestawiennictwa strony (art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z art. 33 ust. 1 tej ustawy wynika, że wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Oznacza to, że postępowanie rozgraniczeniowe wymaga udziału właścicieli nieruchomości jako stron w sporze dotyczącym przebiegu granic. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo należy wyjaśnić, że gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego, organ podejmie to postępowanie z urzędu lub na wniosek strony (art. 97 § 2 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.