III SA/Wa 938/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz, sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz B. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. na podstawie własnego tytułu wykonawczego numer [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. prowadził postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku B. J. – dalej Skarżąca - i R. J.. Zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2009 r., w oparciu o ww. tytuł wykonawczy, organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z ubezpieczenia społecznego Skarżącej u dłużnika zajętej wierzytelności tj. w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w G.. Dłużnik zajętej wierzytelności pismem z dnia 7 stycznia 2010 r. poinformował, że R. J. nie figuruje w Ewidencji Emerytalno-Rentowej ZUS Oddział w G. oraz pismem z dnia 7 stycznia 2010 r. zawiadomił organ egzekucyjny o wprowadzeniu od lutego 2010 r. potrącenia ze świadczeń Skarżącej. Pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. Skarżąca wniosła skargę na czynność egzekucyjną Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. dokonaną ww. zawiadomieniem, którą Dyrektor Izby Skarbowej w G. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. oddalił jako nieuzasadnioną. Skarżąca oraz R. J. wnieśli zażalenie na postanowienie organu nadzoru do Ministra Finansów, który postanowieniami z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G.. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r., zawiadomił dłużnika zajętej wierzytelności o aktualnej kwocie zaległości podlegającej realizacji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. poinformował Skarżącą oraz Pana R. J. o wznowieniu realizacji zajęcia dokonanego zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2009 r. od maja 2013 r. Skarżąca pismami z dnia 23 kwietnia 2013 r. i 30 kwietnia 2013 r. złożyła skargę na czynność organu egzekucyjnego w postaci skierowania do dłużnika zajętej wierzytelności zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia. Skarżąca wniosła również o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi. Analogicznie postąpił Skarżący pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G., działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej "k.p.a.", postanowił odmówić wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącej z dnia 23 i 30 kwietnia 2013 r. oraz na wniosek R. J. z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie skargi na czynności egzekucyjne i wydał w tym zakresie postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. Skarżąca pismem z dnia 2 lipca 2013 r. wniosła do Ministra Finansów zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: art. 61a § 2 k.p.a., w związku z art. 18 i art. 54 § 1 u.p.e.a., poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne; art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 61 a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 54 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. Zgodnie z § 4 powołanego przepisu skargę wnosi się w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. Z akt sprawy wynika, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku Skarżącej i R. J. zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2009 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego Skarżącej u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym, tj. Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G.. Zawiadomienie to zostało w sposób prawidłowy doręczone zarówno Skarżącej, jak i dłużnikowi zajętej wierzytelności. Organ egzekucyjny pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. zawiadomił dłużnika zajętej wierzytelności o zmianie wysokości kwoty zaległości. Przedmiotowe pismo doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 15 kwietnia 2013 r., natomiast Skarżącej w dniu 30 kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 1 a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowani środka egzekucyjnego. W rozumieniu u.p.e.a. czynnością egzekucyjną jest czynność zajęcia egzekucyjnego, w wyniku którego organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podstawę zastosowania tego środka egzekucyjnego stanowi zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego zobowiązanego u dłużnika zajętej wierzytelności. Informacja wskazująca aktualną wysokość kwoty zaległości jest następstwem czynności dokonanej przez organ egzekucyjny, nie stanowi jednak czynności egzekucyjnej w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z brzmieniem art. 54 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. Czynność poinformowania przez organ egzekucyjny dłużnika zajętej wierzytelności jest czynnością techniczną nie podlegającą zaskarżeniu w trybie art. 54 u.p.e.a. Skarżąca zaskarżyła czynność zaktualizowania zawiadomienia z dnia 29 grudnia 2009 r., którym to dokonano zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym, tj. Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., czyli czynność techniczną polegającą na skierowaniu do dłużnika zajętej wierzytelności pisma informującego o zmianie wysokości kwoty zaległości. Organ pierwszej instancji zasadnie zatem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne, gdyż nie było podstawy prawnej do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego w trybie art. 54 u.p.e.a. Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z 18 i art. 54 § 1, § 3 - § 5 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ze skarg na czynności egzekucyjne, gdyż nie istnieje odrębna sprawa ze skargi na czynności egzekucyjne, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61 a k.p.a.), 2. art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 1, § 3 - § 5 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ze skarg na czynności egzekucyjne, podczas gdy skargi na czynności egzekucyjne powinny być rozpatrzone merytorycznie - uwzględnione bądź oddalone, gdyż nie istnieje odrębna sprawa ze skargi na czynności egzekucyjne, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a). W uzasadnieniu Skarżąca powołała dwa nieprawomocne wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, odnoszące się do spraw wszczętych wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a., w których wskazano, iż "rozpatrywanie żądania zobowiązanego o umorzenie prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną do rozstrzygnięcia której w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61 a k.p.a.). Przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. nie mają tu odpowiedniego zastosowania.". W opinii Skarżącej w sprawie dotyczącej skargi na czynność egzekucyjną nie może zostać wydane postanowienie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, iż pisma składane przez Skarżącą oraz R. J. stanowiły skargę na "nowe zajęcie świadczeń z ZUS". Ponadto wskazała, iż ww. pisma należało potraktować jako "trzy różne skargi" (na zajęcie prawa majątkowego z dnia 29 grudnia 2009 r., przesłanie przez organ egzekucyjny informacji z dnia 9 kwietnia 2013 r. o zmianie wysokości zajęcia oraz na sporządzenie przez ZUS informacji z dnia 10 kwietnia 2013 r. o wysokości dokonywanego potrącenia). Skarżąca stwierdziła, że niezasadnie pismo potraktowano jako jedną całość i bezpodstawnie uznano, iż skargi nie przysługiwały na czynności wymienione w ich treści. Skarżąca wskazała również na fakt umorzenia w dniu 24 maja 2013 r. postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego numer [...], z powodu przedawnienia egzekwowanego obowiązku, w tym zakresie przytoczył obszerne fragmenty wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach dotyczących Strony. Stwierdziła, że wobec przedawnienia zobowiązania w podatku dochodowym za rok 2003 r., skarga na czynność podjętą w dniu 9 kwietnia 2013 r. przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G., powinna być rozpoznana w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. i uznana za zasadną. Wskazała, że wobec przedawnienia zobowiązania podatkowego nie znajduje żadnego uzasadnienia zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia skargi zawartej w pismach z dnia 23 kwietnia 2013 r. i 30 kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie zaprezentowane wcześniej stanowisko oraz uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Orzekające w sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy procesowe w taki sposób, że wydane przez nie postanowienia musiały zostać uchylone. Należy zauważyć, że przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Finansów, w którym utrzymał on w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skarg na czynności egzekucyjne. Kwestię wstrzymania postępowania egzekucyjnego reguluje art. 35 u.p.e.a. Zgodnie z brzmieniem art. 35 § 2 u.p.e.a. w stanie prawnym obowiązującym w sprawie (art. 35 § 2) organ nadzoru może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać czynności egzekucyjne, do czasu rozpatrzenia zażalenia. Odnotować również należy, że przepis art. 35 § 2 u.p.e.a. w cytowanym brzmieniu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na postanowienia art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1289), który stanowi, że do postępowań egzekucyjnych w administracji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Analizując treść powołanego wyżej przepisu należy podkreślić, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stosuje się je "odpowiednio". "Odpowiednie" zastosowanie przepisów k.p.a. oznacza, że mogą być one stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To selektywne zastosowanie przepisów k.p.a. polega więc na ich pełnym stosowaniu, stosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami albo na niemożności ich zastosowania. Należy również podkreślić, że postępowania uregulowane w obu ww. ustawach urzeczywistniają normy prawa administracyjnego, przy czym postępowanie egzekucyjne jest następną fazą postępowania jurysdykcyjnego, stanowiąc niejako jego dopełnienie i będąc postępowaniem w stosunku do niego wykonawczym. Nadto, regulowane przepisami k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna organ administracji w sprawie indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej z własnej inicjatywy lub na żądanie strony, która według własnej oceny ma w danej sprawie interes prawny. Kwestie dotyczące wszczęcia tego postępowania regulują przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. Natomiast, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normuje procedurę egzekwowania określonych obowiązków, regulując odrębnie i wyczerpująco w art. 5, art. 6 i art. 26 problematykę stron tego postępowania, jak i zasady jego wszczęcia. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki tej odmowy bada się według kryterium podmiotowego, przedmiotowego, a nadto należy uwzględniać inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia taką odmowę. Pojęcie postępowania określone w tym przepisie obejmuje postępowanie prowadzone w trybie głównym oraz postępowanie nadzwyczajne, z wyjątkiem postępowania wznowieniowego regulowanego odrębną - zawartą w art. 149 § 3 k.p.a. - podstawą prawną odmowy jego wszczęcia. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, że rozpatrywanie wniosku Skarżącej o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). Z tego względu zgodzić się należy ze stanowiskiem Skarżącej, iż przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. nie mają tu odpowiedniego zastosowania. Organ egzekucyjny nie prowadzi odrębnego postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, a jedynie rozstrzyga, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego, wniosek Skarżącej w tym przedmiocie. Z przepisu art. 35 § 2 u.p.e.a. wynika kompetencja organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Sytuacja ta - jak w niniejszej sprawie - może zaistnieć w przypadku, gdy strona wniesie zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie złożonych zarzutów. Z tego względu orzeczenie w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych ma charakter jedynie pomocniczy - wpadkowy - w stosunku do postępowania w sprawie zarzutów i jego treść kierunkowana jest sposobem rozstrzygnięcia zażalenia w tej sprawie. Organ może albo wstrzymać, albo odmówić wstrzymania czynności egzekucyjnych. Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Go 354/13, w odniesieniu do złożonego przez zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu, zdaniem Sądu, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych organy obu instancji naruszyły przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 35 § 2 u.p.e.a., a Minister Finansów nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 135, art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił nie tylko zaskarżone postanowienie, ale także postanowienie je poprzedzające. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.