III SA/Po 364/18

Dnia 18 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy N. i Gminy D. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2018 roku nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+ orzeczeniem z dnia . maja 2018 r., nr [...] nie uwzględniła protestu Gminy [...] i Gminy [...] od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. [...], dokonanej przez Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] września 2017 r. Gminy [...] i [...], zwane dalej Wnioskodawcą bądź Skarżącymi, złożyły w Departamencie Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego (dalej DWP) wniosek o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (WRPO 2014+) – Działanie 3.1,, Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych ", Poddziałanie 3.1.1 "Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii" (konkurs nr [...]) projektu pt. "[...]". Pismem z dnia [...] marca 2018 r., po pozytywnej weryfikacji formalnej powyższego wniosku, DWP zawiadomił Wnioskodawcę, że Jego wniosek został poddany ocenie merytorycznej w zakresie kryteriów merytorycznych, w wyniku której został oceniony negatywnie z powodu niespełnienia przez projekt kryterium dopuszczającego nr 5 "Projekt w zakresie wytwarzania i dystrybucji energii z wykorzystaniem biomasy jest zgodny z Programem ochrony powietrza (nie wystąpiło przekroczenie dopuszczalnych stężeń pyłu zawieszonego PM10)" (dalej: kryterium nr 5). Z uwagi na fakt, iż projekt przewiduje wykorzystanie biomasy (montaż kotłów na pelet) na terenach stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnych stężeń pyłu zawieszonego PM10 – projekt nie spełnia kryterium dopuszczającego nr 5. Nie zgadzając się z przedstawioną oceną projektu Wnioskodawca złożył w dniu [...] kwietnia 2018 r. protest, zarzucając w nim Instytucji Zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020, że ocena wnioskowanego projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy w zakresie kryterium nr 5. Skarżąca podważyła oparcie oceny o uchwałę nr [...] Sejmiku Wojewódzka Wielkopolskiego z [...] listopada 2013 r., a nie obowiązującej uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., gdzie przekroczenia średniodobowe stężenia pyłu PM10 występują jedynie na terenie gminy [...], brak jest przekroczeń na terenie gminy [...]. Ponadto Instytucja Zarządzająca nieprecyzyjnie określiła, jakich wartości dotyczy przekroczenie pyłów zawieszonych: średniorocznych (stanowiących realne zagrożenie) czy średniodobowych (które mają charakter incydentalny i sezonowy). Orzeczeniem Komisji Odwoławczej (KO) z dnia [...] maja 2018 r., wskazanym we wstępie, nie uwzględniono protestu Skarżącej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w ramach kryterium 5 weryfikacji podlega czy projekt polegający na zastosowaniu biomasy nie będzie realizowany na obszarach, na których zgodnie z programem ochrony powietrza występuje przekroczenie poziomu pyłu zawieszonego PM10. Wymóg ten wynika z WRPO 2014+. W piśmie o korektę z dnia [...]października 2017 r. Wnioskodawca został poproszony m.in. o wyjaśnienie, czy na obszarze objętym ww. zadaniem inwestycyjnym nastąpi przekroczenie dopuszczalnego stężenia średniorocznego pyłu zawieszonego PM10 w strefie wielkopolskiej. W odpowiedzi stwierdził, że według Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu na terenie strefy Wielkopolskiej nie wystąpi przekroczenie dopuszczalnego stężenia średniorocznego pyłu zawieszonego PM10. W ocenie Komisji Odwoławczej Komisja konkursowa prawidłowo dokonała oceny opierając się na uchwale z 2013 r., gdyż w momencie ogłoszenia konkursu obowiązywała uchwała z roku 2013. Nadto w obu uchwałach na terenie Gminy [...] występują przekroczenia pyłu zawieszonego PM10. Komisja brała pod uwagę wszelkie przekroczenia: zarówno średniodobowe jak i średnioroczne, zatem przedmiotowy projekt nie jest zgodny z Programem ochrony powietrza. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżące, reprezentowane przez adwokata, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwą instytucję i zasądzenie kosztów zarzuciły oparcie oceny kryterium nr 5 poprzez oparcie orzeczenia na nieobowiązującej Uchwale. Nadto obie uchwały jedynie wprowadzają programy dotyczące jakości powietrza w województwie wielkopolskim. Uchwała z 2013 r. stanowi w zakresie poziomu pyłów w Gminach wyłącznie odtworzenie stanu faktycznego istniejącego przed 2013 r., zatem 4 lata przed ogłoszeniem konkursu, natomiast uchwała z 2017 r. odwołuje się do roku 2015 i również nie potwierdza w ścisłym sensie, że u Skarżących powietrze jest wolne od szkodliwych pyłów. Instytucja Zarządzająca nie przedstawiła żadnych dowodów na to, ze w roku 2017 lub 2018 w którejkolwiek ze Skarżących nastąpiło lub nastąpią przekroczenia dopuszczalnych stężeń pyłu zawieszonego PM10. W ocenie Skarżących organy naruszyły również art. 6 - 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, o których mowa we wskazanym przepisie, należy ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, zwanej dalej ustawą wdrożeniową). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy w zakresie polityki spójności w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 §3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1; b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę, w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone o pewne, uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust. 2 ustawy). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1) W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku, gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1), który określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7) W myśl art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem pkt 4. Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu przez właściwą weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji czy jej niespójność skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.02.2018 r., sygn. akt III SA/Po 944/17). Na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca zatem przystępując do konkursu, winien znać w pełni zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek poszczególnych kryteriów dopuszczających, zasadniczo obciążają stronę wnioskującą. szczegółowego zaakcentowania wymaga fakt, że przygotowując wniosek należy dokumentację konkursową czytać kompleksowo, stosując się zarówno do przepisów powszechnie obowiązujących (krajowych i unijnych), ale także wydanych na ich podstawie zapisów regulaminu konkursu, jego załączników, jak i Instrukcji wypełniania wniosku Procedura konkursowa ( w tym ocena wniosku o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6.12.2017r., sygn. akt III SA/Gd 859/17). Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie przedstawionego przez stronę skarżącą przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem i w sposób odpowiadający wskazanym wyżej standardom. W ocenie Sądu ocena wniosku strony skarżącej o dofinansowanie projektu, została przeprowadzona na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 oraz ustawy wdrożeniowej. Ocena projektu została również dokonana z zachowaniem procedur i zasad właściwych dla konkursu o dofinansowanie projektów w ramach Osi 3 WRPO 2014+ ,,Energia", Działanie 3.1 "Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych Poddziałanie 3.1.1 "Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii", konkurs nr [...]. W ramach kryterium 5, którego ocena jest sporna w niniejszej sprawie, sprawdzeniu podlega, czy projekt w zakresie wytwarzania i dystrybucji energii z wykorzystaniem biomasy jest zgodny z "Programem ochrony powietrza" (nie wystąpiło przekroczenie dopuszczalnych stężeń pyłu zawieszonego PM 10), przy czym w uzasadnieniu kryterium doprecyzowano, że w jego ramach nastąpi ocena, czy projekt polegający na zastosowaniu biomasy nie będzie realizowany na obszarach, na których zgodnie z "Programem ochrony powietrza" występuje przekroczenie poziomu pyłu zawieszonego PM 10. Zasadnie zatem organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że kryterium wyraźnie odwołuje się do dokumentu jakim jest "Program ochrony powietrza", z tego tytułu obowiązkiem oceniających jest sprawdzenie czy na danym terenie nie przekroczony został poziom pyłu PM 10, w oparciu o ten dokument. Z uwagi na fakt, iż projekt Skarżących przewiduje wykorzystanie biomasy (montaż kotłów na pelet), kryterium nr 5 musi podlegać sprawdzeniu. Wskazać także należy, że weryfikacja kryterium odbywa się na podstawie zapisów "Programu ochrony powietrza", stąd zarzut, że Instytucja Zarządzająca nie podejmowała wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jest chybiony, ponieważ eksperci bazują na danych podanych w "Programie". Projekty środowiskowe to dosyć specyficzna odmiana typowych wniosków o dofinansowanie inwestycji. W ogólnym ujęciu projekty środowiskowe od reszty projektów odróżnia przede wszystkim istotny element: tzw. efekt ekologiczny, możliwy do osiągnięcia w wyniku realizacji danego przedsięwzięcia. Efekt ekologiczny to zakładany poziom ograniczenia emisji zanieczyszczeń do środowiska, jaki przyniesie zainwestowanie środków finansowych w dane przedsięwzięcie inwestycyjne, o które beneficjent aplikuje w ramach określonego konkursu. Organ słusznie wskazał, że ocena projektów winna toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ogłoszenia i rozpoczęcia konkursu w celu zachowania zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt Skarżących realizowany jest na obszarze dwóch gmin – [...] i [...]. Na terenie obydwu gmin wystąpiły przekroczenia pyłu PM10, czego dowodzą informacje i dane znajdujące się w tabelach na stronach: [...] (Gmina [...]) oraz [...] (Gmina [...]) w "Programie ochrony powietrza", przyjętego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013, na podstawie którego (jako obowiązującego w dacie ogłoszenia konkursu) projekt został oceniony pod kątem spełnienia przedmiotowego kryterium. Ocena merytoryczna kryterium dokonywana była na podstawie danych zawartych w dokumentacji aplikacyjnej oraz na podstawie wiedzy eksperta oceniającego. Sam fakt złożenia przez Wnioskodawcę na etapie oceny formalnej jak zasadnie wskazał organ, zadeklarowanej we wniosku odpowiedzi, iż na terenie planowanej inwestycji nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnego stężenia średniorocznego pyłu zawieszonego PM10, nie przesądzał o spełnieniu kryterium dopuszczającego nr 5. Nie znajduje też uzasadnienia zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a., gdyż do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielenia dofinansowania jak i do procedury odwoławczej na podstawie ustawy wdrożeniowej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. W świetle powyższego, uznając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nie naruszający prawa, na podstawie art. 61 ust 8 pkt 2 ustawy o spójności, Sąd oddalił skargę.