I OSK 3934/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 37/18 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 37/18 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 9 kwietnia 2018 r. (pkt 1). Ponadto w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a tej ustawy stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji Burmistrz S. nie udostępnił skarżącemu wszystkich żądanych we wniosku informacji publicznych, pominął bowiem dane osobowe osób fizycznych będących stronami umów cywilnoprawnych zawartych przez Miasto i Gminę S. w styczniu, lutym i marcu 2018 r., które to umowy widniały w centralnych rejestrach umów "Z", "P" i "D" prowadzonych w Urzędzie Miejskim w S. Sąd podkreślił, że organ nie wydał na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Burmistrz S., zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegająca na wadliwym uznaniu, że organ nie udostępnił informacji publicznej w związku z czym powinien wydać decyzję odmowną w sytuacji, gdy żądaną informację udostępnił z zachowaniem zasady ochrony danych wrażliwych poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych, a dane te nie stanowiły istoty żądanej informacji, zatem nie zachodziła potrzeba wydania decyzji odmownej; b) niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegające na wadliwym uznaniu, że organ nie udostępnił informacji publicznej w związku z czym powinien był wydać decyzję odmowną w sytuacji, gdy organ żądaną informację publiczną udostępnił z zachowaniem zasady ochrony danych wrażliwych. Ponadto podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającą na błędnym ustaleniu okoliczności faktycznych polegających na tym, że istotą żądanej informacji publicznej było uzyskanie danych osobowych podczas, gdy z wniosku wynika, że wnioskodawca nie żądał dostępu do danych osobowych, a jedynie rejestru umów cywilnoprawnych, zawierającego "przy okazji" dane osobowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że ewentualne ograniczenie dostępu do informacji publicznej mające miejsce ze względu na prywatność osoby fizycznej powinno nastąpić w trybie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia danych osobowych, a nie poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych; b) art. 133 p.p.s.a. polegające na wydaniu przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności na pominięciu faktu, że organ udostępnił żądane informacje z zastosowaniem zasady ochrony dóbr wrażliwych, które to dobra nie stanowiły istoty żądanej przez wnioskodawcę informacji; c) art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na wadliwym zastosowaniu tego przepisu i przyjęciu, że organ, pomimo dopełnienia ustawowego obowiązku i udostępnienia żądanej informacji publicznej, pozostawał w bezczynności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przed NSA, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że organ nie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, a wręcz przeciwnie - żądanej informacji udzielił, stosując zasadę ochrony dóbr chronionych. W związku z tym w ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie nie zaszła potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Podkreślono, że organ podjął wszelkie czynności zmierzające do udostępnienia żądanej informacji w ustawowym terminie, jedynie anonimizując dane osobowe podlegające szczególnej ochronie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wymogi prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, za bezskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. polegający na przyjęciu, że skarżący kasacyjnie organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Artykuł 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów regulujących odmienne stany prawne. Zatem brak określenia w tej podstawie kasacyjnej konkretnego przepisu prawa, któremu - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uniemożliwia dokonanie wyczerpującej oceny tego zarzutu. Ubocznie należy tylko wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc czy po pierwsze, odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny przyjmie, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien orzec, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej. Naruszeniem tego przepisu byłaby zatem sytuacja, gdy, mimo że podmiot zobowiązany nie był w bezczynności, sąd przyjął, że są podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej jednak sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, ponieważ WSA w Gorzowie Wielkopolskim prawidłowo uznał, że imiona i nazwiska osób fizycznych, z którymi Burmistrz S. podpisał umowy cywilnoprawne są informacją publiczną, podlegającą co do zasady udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Odmowa udostępnienia tych danych ze względu na prywatność tych osób, może nastąpić jedynie z powołaniem się na ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednak wówczas organ powinien na podstawie art. 16 ust. 1 wydać decyzję. Przy czym Burmistrz S. powinien mieć na uwadze, że z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Skoro Burmistrz S. nie udostępnił danych osób fizycznych i nie wydał w tym zakresie decyzji o odmowie ich udostępnienia, to pozostawał w bezczynności wskazanej w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jako bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich faktów wynikających z akt sprawy. Przypomnieć należy, że art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10 ). Zatem do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Skarżący kasacyjnie organ stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. powinien wykazać, które konkretnie zdarzenie wynikające z akt sprawy nie zostało uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 683/12). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wskazał na żadną z okoliczności, która skutecznie prowadziłaby do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył powołany przepis. Autor skargi kasacyjnej, twierdzi tylko, że organ udostępnił wnioskodawcy żądane informacje, jednak z zastosowaniem zasady ochrony dóbr wrażliwych. Wobec tego faktem jest to, że organ nie udostępnił imion i nazwisk kontrahentów umów zawieranych przez Miasto S. znajdujących się w rejestrze umów. Zatem organ zarzuca w istocie, że naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. polega na tym, że nie podzielił on argumentacji dotyczącej stosowania przez skarżącego kasacyjnie przepisów prawa materialnego. Taki zarzut nie dotyczy naruszenia przepisów postępowania, lecz faktycznie dotyczy kwestii zastosowania przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Podkreślić też należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w istocie stara się podważyć tym zarzutem ustalenia sądu i sposób wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, czego nie dotyczy treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazać należy, że są one niezasadne. WSA w Gorzowie Wlkp. prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w przypadku ustalenia, że dostęp do informacji dotyczy danych objętych ograniczeniem prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych, wówczas należy wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję odmowną. Wskazać bowiem należy, że prawo do informacji publicznej jako uprawnienie obywatelskie mające swe źródło w art. 61 Konstytucji RP jest ważnym prawem politycznym rozwijającym w Polsce zasady demokracji bezpośredniej, w której obywatele sami mogą kontrolować działalność organów władzy publicznej. Zasady udzielenia informacji publicznej zostały określone w przepisach u.d.i.p. Ustawa ta określa w art. 13 regułę szybkiego udzielenia informacji publicznej. Priorytetem bowiem jest zawsze udzielenie zainteresowanemu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, w której wniosek dotyczy informacji publicznej w postaci dokumentów, w których znajdują się dane objęte prywatnością osób fizycznych – powinien ją udzielić anonimizując dane, do których dostęp, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest ograniczony. Natomiast, gdy wnioskodawca żąda w sposób niebudzący wątpliwości udzielenia informacji publicznej, która dotyczy danych objętych prawem do prywatności – wówczas podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia takich danych wydając, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym organem, że z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych (tu imion i nazwisk) poprzez ich anonimizację, bez konieczności wydawania decyzji o odmowie udostępnienia danych w tym zakresie. Jednak jest to możliwe, gdy ujawnienie imienia i nazwiska nastąpiłoby nijako "przy okazji" udostępnienia informacji publicznej. Bezdecyzyjne nieudostępnienie imienia i nazwiska poprzez anonimizację tych danych w żądanej informacji, możliwe jest tylko w przypadku, gdy anonimizowane dane nie stanowią istoty żądanej informacji publicznej, szczególnie gdy z wniosku wynika, że imiona i nazwiska nie mają znaczenia dla wnioskodawcy. Ta ostatnia sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Z treści wniosku J. K. z 9 kwietnia 2018 r. wynika, że żąda danych z rejestru umów cywilnoprawnych za wskazany okres. Data zawarcia umowy, jej przedmiot i wartość oraz dane podmiotu (strony umowy), stanowią istotę informacji zawartych w żądanym rejestrze umów. Niewątpliwie anonomizacja danych osobowych osób prywatnych będących kontrahentami Miasta S. pozbawia wnioskodawcę prawa dostępu do istotnej części żądanej informacji publicznej. Zatem stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., organ uznając konieczność ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osób fizycznych, zobowiązany był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie, oczywiście po uprzednim rozważeniu czy nie zachodzi wyłączenie tego ograniczenia, wskazane w zdaniu drugim art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzyjna forma odmowy udostępnienia żądanych danych przewidziana w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., pozwoli po ewentualnym wniesieniu skargi, na pełną kontrolę sądową prawidłowości stanowiska organu. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a., ją oddalił.