II OSK 2820/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 345/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 345/18 oddalił skargę J. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] listopada 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł. przy ul. [...] (na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz na fragmentach działek drogowych o numerach ewidencyjnych [...], [...] znajdujących się w obrębie [...]), polegającej na: budowie zespołu budynków o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej z garażami, urządzeniami budowlanymi oraz zjazdem z ulicy [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie), ustalając warunki zabudowy dla ww. inwestycji. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku, pozbawiającego skarżącego możliwości zapoznania się z konkretnymi przesłankami rozstrzygnięcia Sądu i skutkującego przez to brakiem możliwości weryfikacji decyzji organów I i II instancji jak i samego wyroku Sądu I instancji; b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. 2107 ze zm., dalej Pusa) poprzez dokonanie przez Sąd I instancji kontroli decyzji organu I i II instancji posługując się kryterium celowości, a nie kryterium legalności; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nie zastosowanie tego przepisu i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 77 § 1, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa), Sąd I instancji powinien był wydać wyrok uchylający w całości zaskarżone decyzje; 2) przepisów prawa materialnego: a) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki innego niż średni przez organ i i II instancji nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy te ustalenia uzasadnić lakonicznie, aby wypełnić przesłanki § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia i móc ww. przepis zastosować w sytuacji, gdy ww. przepis wprost stanowi, iż "dopuszcza się" wyznaczenie innego wskaźnika niż średni "jeżeli wynika to z analizy", które to pojęcia ("dopuszcza się" i "jeżeli wynika to z analizy") należy interpretować w ten sposób, że odstępstwo organu od wartości średnich może nastąpić, gdy jest to precyzyjnie uzasadnione, gdy przemawia za tym określona korzyść lub konieczność, a takich ustaleń w niniejszej sprawie brak; b) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, iż przyjęcie przez organ I i II instancji wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy z odstąpieniem od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy i przyjęcie maksymalnej wielkości bez uzasadnienia tego rodzaju ustalenia nie stanowi przeszkody do zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia w sytuacji, gdy ww. przepis wprost stanowi, iż "dopuszcza się" wyznaczenie innego wskaźnika niż średni "jeżeli wynika to z analizy", które to pojęcia ("dopuszcza się" i "jeżeli wynika to z analizy") należy interpretować w ten sposób, że odstępstwo organu od wartości średnich może nastąpić, gdy jest to precyzyjnie uzasadnione, gdy przemawia za tym określona korzyść lub konieczność, a takich ustaleń w niniejszej sprawie brak; c) § 7 ust. 1-4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż odstąpienie przez organ I i II instancji od wskaźnika średniego wysokości elewacji frontowej istniejącego na analizowanym obszarze nie wymaga odpowiedniego uzasadnienia i wystarczające jest uzasadnienie lakoniczne w sytuacji, gdy ww. przepis wprost stanowi, iż "dopuszcza się" wyznaczenie innego wskaźnika niż średni "jeżeli wynika to z analizy", które to pojęcia ("dopuszcza się" i "jeżeli wynika to z analizy") należy interpretować w ten sposób, że odstępstwo organu od wartości średnich może nastąpić, gdy jest to precyzyjnie uzasadnione, gdy przemawia za tym określona korzyść lub konieczność, a takich ustaleń w niniejszej sprawie brak. Wskazując na powyższe zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W piśmie z 5 maja 2022 r. skarżący podniósł dodatkowy zarzut związany z wadliwością sporządzenia projektu decyzji i analizy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozprawy zgodnie z ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). 4.4. Odnosząc się zarzutów dotyczących wyznaczenia parametrów nowej zabudowy wyjaśnić należy, że każda sytuacja urbanistyczna wymaga indywidualnego podejścia z uwzględnieniem tego, aby nowa zabudowa optymalnie wpisywała się w istniejący ład przestrzenny na danym obszarze. Dlatego też nie sposób oczekiwać, aby w obszarze silnie zurbanizowanym o zasadniczo różnych odmiennych parametrach budynków, planowana zabudowa musiała w każdym wskaźniku nawiązywać do arytmetycznej średniej, ponieważ w niektórych sytuacjach prowadziłoby to do ustaleń stanowiących zaprzeczenie ładu przestrzennego. Prawodawca mając tego świadomość przewidział w przepisach rozporządzenia dopuszczalność ustalenia m.in. innej szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. 4.5. W związku z powyższym w całej rozciągłości należy zaakceptować ocenę legalności wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy i zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 20 %, natomiast średni wskaźnik z części obszaru analizowanego znajdującego się w dolinie rzecznej wynosi 15 %. W związku z tym zamiast wnioskowanego wskaźnika 0,33 ustalono go w wielkości 15- 20 % w celu zachowania ładu przestrzennego. Zostało to jednoznacznie uzasadnione w analizie. Co kluczowe, przyjęty wskaźnik nie przekracza średniego wskaźnika i mieści się w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym. Zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 upzp jest zatem nieusprawiedliwiony. 4.6. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło również do naruszenia § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1- 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 upzp. Z całości analizy wynika zasadność ustalenia szerokości elewacji frontowej w przedziale od średniej do maksymalnej występującej w obszarze. W wyniku analizy istotnie ograniczono wnioskowaną szerokość, co ponownie ma związek z wymogami ładu przestrzennego. Natomiast skoro wysokość elewacji nie mogła być wyznaczona na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia jak przedłużenie krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich, bowiem są one niezabudowane. W związku z tym parametr ten został wyznaczony w przedziale 6 -9,6 m, co odpowiada wysokościom elewacji w obszarze analizowanym od średniej do maksymalnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza ustalenia szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji jest wystarczająca. 4.7. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nie zastosowanie tego przepisu i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy art. 77 § 1, art. 7, art. 8, 1 art. 107 § 3 Kpa. W okolicznościach tej konkretnej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organy zgromadziły wszystkie te dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jednoznaczny stan faktyczny sprawy oraz prawidłowa ocena dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym pozwoliły na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaś zaskarżonej decyzji wypełnia wymogi art. 107 § 3 Kpa, wyjaśniając jednoznacznie dlaczego dopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wskazując na niezasadność zarzutów podniesionych w postępowaniu odwoławczym. 4.8. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Jednoznaczny zaś stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Motywy, które legły u podstaw oddalenia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione. 4.9. Natomiast naruszenie art. 1 § 2 Pusa może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (wyroki NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4399/18, z 22 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1222/21). W niniejszej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. 4.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjne są zatem niezasadne. 4.11. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.