I OSK 2314/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 102/18 o odrzuceniu skargi Fundacji [...] z siedzibą [...] na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 5 Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Fundacji [...] z siedzibą [...] na sprecyzowaną w sentencji uchwałę Zarządu Powiatu w [...]. W jego motywach Sąd I instancji podał, że na wstępie zbadał, czy zaskarżona uchwała może zostać zakwalifikowana jako przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. ), dalej: "P.p.s.a.", i doszedł do przekonania, że sprawa ta z tego względu nie podlega kontroli (kognicji) sądu administracyjnego. Sąd meriti oparł się w głównej mierze na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wskazując, iż informacja o wyniku otwartego konkursu nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego. Z tego powodu, skoro przedmiotem skargi nie jest akt lub czynność podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 P.p.s.a., to skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Fundacja [...] z siedzibą [...] podniosła następujące zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. polegające na całkowitym braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.; - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez przedwczesne odrzucenie skargi; 2. przepisów prawa materialnego, tj. - art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP przez zamknięcie skarżącej sądowej drogi kontroli działalności organu administracji publicznej naruszającej konstytucyjne prawa skarżącej oraz zaprzeczenie właściwości sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wpierw godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu, jak też podstawy odrzucenia skargi umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 P.p.s.a.). Wobec niestwierdzenia przez Sąd Kasacyjny takich przesłanek skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw. Przepis art. 174 P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie procedury może nastąpić w takich samych formach. Po myśli art. 182 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oceny charakteru zaskarżonej uchwały w pełnym zakresie, przy rozważeniu wszelkich możliwych w tym przypadku kierunków rozwiązań. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że ustawa procesowa dokonuje w art. 3 § 2 enumeratywnego wyliczenia prawnych form działania administracji, które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Ujęty tym katalogiem zakres badania jest zróżnicowany i - w swej ogólności - dość pojemny, pozwalając na objęcie oceną także tych form działania, które nie zostały wprost wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a., ale które wywierają wpływ na relację państwo - podmiot sfery zewnętrznej. Z tego względu, charakter każdego objętego skargą aktu należy w toku wstępnej kwalifikacji skargi, rozważać przy uwzględnieniu wszystkich możliwych kryteriów podlegających kognicji sądów administracyjnych. Wymaga tego przede wszystkim konstytucyjnie unormowane prawo do sądu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wskazuje się na potrzebę objęcia prawem do sądu możliwie najszerszy zakres spraw. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni tego prawa podmiotowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz. 121) W świetle powyższego, uwzględniając przedmiot zaskarżenia, nie sposób uznać za wystarczające rozważania Sądu I instancji prowadzone jedynie w odniesieniu do wskazanego w treści uzasadnienia orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny. Zasadnie zauważa skarga kasacyjna, że Sąd meriti pominął w swych rozważaniach analizę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem działań organu, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Brak zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stosownej w tym zakresie argumentacji nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę stanowiska Sądu co do możliwości kwalifikacji zaskarżonego aktu jako mieszczącego się zakresie wskazanym przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Zatem uchyla się ono spod kontroli instancyjnej. Niedokonanie wnikliwej oceny zaskarżonego aktu w pełnym aspekcie przedmiotowym spraw, jakie podlegają kognicji sądów administracyjnych, w szczególności w zakresie przewidzianym art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., czyniło zatem przedwczesnym odrzucenie tej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie, z tego powodu, wykluczona okazała się możliwość dokonania analizy dalszych zarzutów skargi kasacyjnej. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008/3/42) przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. ----------------------- 2