II SA/Op 102/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą we [...] na uchwałę Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 15 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Fundacji A z siedzibą we [...] (dalej zwanej "Fundacją") jest uchwała Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 15 listopada 2017 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację w 2018 r. zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowościach: [...], [...], [...] i [...]. Fundacja w skardze wniosła u stwierdzenie nieważności uchwały i zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450), zwanej dalej "u.d.p.p.w." przez przyjęcie identycznej oceny punktowej dla zakresu rzeczowego zadania "[...]" i Fundacji, pomimo przeznaczania przez nie diametralnie różnych części dotacji na wynagrodzenia osób majach udzielać świadczeń niedopłatnej pomocy prawnej, 2) art. 15 ust. 1 pkt 5 u.d.p.p.w. przez przyjęcie maksymalnej oceny punktowej dla zasobu rzeczowego 1822.94 zł i osobowego (0 zł) "[...]", niższą ocenę punktową Fundacji przewyższającej zasobami rzeczowymi o osobowymi (9611 zł) tamtą . 3) prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji) przez naruszenie zasady równego traktowania oraz art. 11 ust. 4 u.d.p.p.w. przez dokonanie rozstrzygnięcia dyskryminującego wyłącznie profesjonalny zespół adwokacko-radcowski na rzecz faworyzowania zespołu, w którym obecny jest element nieprofesjonalny, określony w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej, 4) art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w. przez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny ofert uniemożliwiające obiektywną weryfikację oceny, a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej, Fundacja wskazała, że zaskarżony akt został wydany przez organ samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, której przedmiotem było rozstrzygniecie otwartych konkursów na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, o których mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1255). Ponadto Fundacja uzasadniała, że ma interes prawny w zaskarżeniu tego aktu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż z powodu istotnego naruszenia prawa nie zostało jej powierzone prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej. Uzasadnienie wskazanych przez Fundację zarzutów naruszenia przepisów prawa, sprowadzały się do uznania, że ocena ofert dokonana przez Zarząd Powiatu była dowolna i niezgodna z prawem, a ponadto nie została należycie przez organ umotywowana. Fundacja zarzuciła także (zarzut w pkt 4), że niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów wyboru ofert, zezwalało na dowolny i arbitralny wybór, podczas gdy powinny zostać wdrożone kryteria nieodbiegające od stosowanych na gruncie ustawy o zamówieniach publicznych. Fundacja powołała na powyższą okoliczność wyrok Sądu Okręgowego Warszawie z 18 marca 2004 r., sygn. akt [...], wyrażający pogląd, że kryteria oceny powinny być wyraźnie określone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w sposób umożliwiający późniejszą weryfikację prawidłowości ofert i wyboru najkorzystniejszej z nich. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Nysie wniósł o jej odrzucenie jako sprawy niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przesłankę taką stanowi niedopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego . Ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia poddana kontroli sądu sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uwzględnić należy przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a., właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). Oceniając dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że sprawa nie mieści się we wskazanej wyżej właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, gdyż zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 15 listopada 2017 r. nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do takiej oceny uprawnia analiza orzecznictwa sądów administracyjnych i okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy . Zdaniem Sądu należy się w tym zakresie w pełni zgodzić z poglądem, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w tezie postanowienia z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, ( dostępne tak jak dalsze niżej podane na stronie internetowej NSA w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych , http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wywodząc, że u.d.p.p.w. nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. W uzasadnieniu tego postanowienia NSA wyjaśnił, że procedura konkursowa nie jest oparta o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a ogłoszenie wyników postępowania konkursowego nie ma cech decyzji administracyjnej. Organ udzielając dotacji przekazuje realizację zadań innemu podmiotowi (art. 127 ustawy o finansach publicznych) i nie orzeka o uprawnieniach i obowiązkach wnioskodawcy. NSA wskazał ponadto, że podstawy do wydania aktu administracyjnego nie stanowią także powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o finansach publicznych – art. 150 i art. 151. Odwołać się można też do dalszych orzeczeń wypowiadających się odnośnie do charakteru prawnego rozstrzygnięcia konkursu ofert na realizację zadania publicznego. Sąd podziela pogląd zawarty w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z 17 września 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 475/15 o odrzuceniu skargi . W jego uzasadnieniu WSA w Warszawie przyjął, że konkurs ogłoszony przez Prezydenta, mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, nie miał charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku, którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. W tej sytuacji zarządzenie organu , stanowiące informację o wyniku tego otwartego konkursu, nie stanowiąc ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie będąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skoro sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to Sąd w tamtej nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli w zakresie działania organu w toku przeprowadzonego konkursu Takie same stanowisko stanowiło podstawę rozstrzygnięcia w postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 54/16, i z 22 września 2016r., sygn. akt IV SA/Wr 116/16 .Pogląd ten podzielił NSA w postanowieniach z 14 grudnia 2016 r. sygn akt I OSK 2546/16 i z 11 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 2805/16 . Na tle tych poglądów i okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy trzeba w konsekwencji zważyć , że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej ani u.d.p.p.w. nie zawierają przepisu szczególnego w rozumieniu art.3 § 3 P.p.s.a. a skarżona uchwała Zarządu Powiatu Nyskiego nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym aktem lub czynnością jednostki samorządowej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 i 6 P.p.s.a. Z tych względów, skoro w sprawie brak jest aktu lub czynności mogących stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 P.p.s.a. , to skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Końcowo trzeba też zauważyć ,że z akt sprawy nie wynika przesłanka negatywna z art. 58 § 4 P.p.s.a. wyłączająca odrzucenie skargi przez sąd administracyjny. Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji.