I OSK 2546/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji B. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 54/16 o odrzuceniu skargi Fundacji B. w W. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr 1725 na realizację zadań publicznych pn. "Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we Wrocławiu" postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 54/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Fundacji B. w W. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr 1725 na realizację zadań publicznych pn. "Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we Wrocławiu". W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Fundacja B. w W. w skardze na bezczynność Prezydenta Wrocławia podniosła, że bezczynność organu narusza przepis art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej wyznaczający termin 15 grudnia 2015 r. rozstrzygnięcia otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie miasta Wrocławia w 2016 r., w szczególności co do 9 punktów w lokalizacji przy ul. Ignuta 125, a tym samym interes prawny skarżącej jako organizacji pozarządowej mającej w celach statutowych wpisane prowadzenie działalności pożytku publicznego polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej w rozumieniu tej ustawy, a która złożyła w dniu 8 grudnia 2015 r. ofertę na realizację tego zadania publicznego dla wszystkich trzech lokalizacji. Jeżeli żadna ze złożonych ofert na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we wszystkich trzech lokalizacjach nie spełniała wymogów zawartych w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego, to organ administracji publicznej miał obowiązek wydać zarządzenie unieważniające otwarty konkurs, co wynika wprost z art. 18a ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organ nie rozstrzygnął konkursu co do prowadzenia 9 punktów w lokalizacji przy ul. Ignuta 125. Protokół, na który powołuje się nieumocowany urzędnik (dyrektor biura) w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie zawiera rozstrzygnięcia w tej materii, niezależnie od tego, że protokół ten dokumentuje czynności komisji opiniującej oferty, co nie zastępuje obowiązku wydania samodzielnego rozstrzygnięcia konkursu przez organ administracji publicznej w formie zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie wywodząc, że konkurs został przeprowadzony prawidłowo, co potwierdził organ nadzoru Wojewoda Dolnośląski; Prezydent ogłosił konkurs, przeprowadził go i rozstrzygnął w sposób prawidłowy. W wyniku konkursu zawarto umowy z dwiema organizacjami, którym powierzono realizację zadania publicznego jakim jest świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej w lokalizacjach przy ul. Swojczyckiej 118 i Rękodzielniczej 1, natomiast wybór adwokatów i radców prawnych dla lokalizacji przy ul. Ignuta 125 dokonał dziekan okręgowej rady adwokackiej i dziekan rady okręgowej izby radców prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, w którym wskazano, że ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 813 ze zm.) nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Wskazano również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 475/15 odrzucił skargę na rozstrzygnięcie w przedmiocie otwartego konkursu ofert na wsparcie realizacji zadań publicznych. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd przyjął, że konkurs ogłoszony przez Prezydenta, mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, nie miał charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem zarządzenie stanowiące informację o wyniku tego otwartego konkursu, nie stanowiąc ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie będąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że wprawdzie w uzasadnieniu skargi Fundacja zarzuciła, że bezczynność organu narusza art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1255) jednakże przepis ten trudno uznać za samoistną podstawę zarzutu bezczynności organu administracyjnego. Stanowi on bowiem, że wybór organizacji pozarządowych, o których mowa w art. 11 ust. 1, nastąpi do dnia 15 grudnia 2015 r. Art. 11 ust. 1 – zaś, że powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego (...). Podstawy ewentualnego zarządzenia Prezydenta jakiego oczekiwała skarżąca tu brak, a przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego nie normują również tego rodzaju czynności organu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Fundacja B. w W., zarzucając: I) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 3 w zw. z § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 132 tej ustawy przez wydanie wyroku pomimo, że Sąd odrzuca skargę postanowieniem; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; II) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez ich niezastosowanie.) W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z tego że ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera przepisu szczególnego przewidującego sądowoadministracyjną kontrolę nie wynika jeszcze brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie (bezczynności) rozstrzygnięcia (unieważnienia) konkursu. Z milczenia ustawy nie można domniemywać ograniczenia lub zamknięcia drogi sądowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 58 § 3 w zw. z § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako “P.p.s.a." oraz art. 132 P.p.s.a. wskazać należy, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Fundacji B. w W. postanowieniem, a doręczenie przy piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie odpisu wyroku wynikało z omyłki. Powyższa okoliczność została wyjaśniona przez Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zarządzeniu z dnia 10 sierpnia 2016 r., mocą którego doręczono pełnomocnikom stron prawidłowy odpis orzeczenia, jednocześnie informując, że na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2016 r. zapadło postanowienie, natomiast przy przepisywaniu rękopisu nastąpiła omyłka pisarska. Wobec powyższego zarzut naruszenia powołanych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Podkreślić należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym może być zatem sprawa (czynność) z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przez sprawę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2003 r., sygn. akt l SA 743/03, niepubl. oraz z dnia 22 września 1992 r., sygn. akt SA/Wr 702/92; ONSA 1993, nr 3, poz. 65). Kontrola działalności administracyjnej obejmuje uprawnienie do orzekania w sprawach wynikających z administracyjnych stosunków prawnych. Zauważyć przy tym trzeba, że stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się tym, że przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1077/10; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Z kolei postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach przekazanych kognicji sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, tj. w sprawach sądowoadministracyjnych normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie Fundacja B. w W. domagała się wydania przez Prezydenta Wrocławia zarządzenia w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr 1725 na realizację zadań publicznych pn. "Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we Wrocławiu". Obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia skarżąca kasacyjnie wywodzi z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1255) oraz art. 13 ust. 2 i art. 18a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1817). Ponadto w skardze strona powołała się na art. 101 ust. 1 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 ustawy). Powyższe unormowania mają swoje odpowiedniki w art. 87 § 1 i art. 88 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.). Regulacja zawarta w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym (art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym) będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy (powiatu) obowiązek podjęcia określonej czynności z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga wykazania unormowania, z którego wynika obowiązek wydania przez organ samorządu aktu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy (powiatu) w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, że otwarty konkurs ofert nr 1725 na realizację zadań publicznych pn. "Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we Wrocławiu" był konkursem ogłoszonym w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej i miał na celu realizację zadania publicznego, tj. zapewnienie lepszego dostępu do informacji prawnej i usług prawniczych na rynku lokalnym przy udziale samorządów i organizacji pozarządowych. Zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie (art. 3 ust. 1). W myśl natomiast art. 5 ust. 1 ww. ustawy organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Formy współpracy określa art. 5 ust. 2 tej ustawy oraz w zakresie istotnym dla rozstrzyganego problemu, formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1). Zasady te zostały określone w rozdziale 2 ustawy – Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. Stosownie do przepisów tego rozdziału, zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Przepis art. 11 ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej stanowi, że organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stanowi natomiast, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art. 13 ust. 2 ustawy określono elementy tego ogłoszenia. Natomiast art. 14 ust. 1 tej ustawy określa niezbędne elementy oferty, a art. 15 ust. 1 kryteria oceny ofert. Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs. Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych, a przepis art. 15 ust. 4 obliguje organ administracji publicznej do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. Istotne dla dalszych rozważań jest także, że ustawodawca określił elementy, jakie umowa powinna zawierać. Na podstawie art. 11 ust. 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 3-6 powołanej ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej organizacja pozarządowa zapewnia udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie umowy zwartej z powiatem. Umowa zawiera w szczególności: 1) wskazanie miejsca i czasu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej; 2) określenie sposobu korzystania z lokalu, w którym będzie usytuowany punkt nieodpłatnej pomocy prawnej; 3) wskazanie niezbędnych urządzeń technicznych, w tym zapewniających dostęp do bazy aktów prawnych umożliwiający udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej; 4) zasady zapewniania dostępu do bazy aktów prawnych umożliwiającego udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej; 5) zasady zapewniania przez adwokata lub radcę prawnego zastępstwa w przypadku, gdy nie będzie on w stanie osobiście udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej. Treść umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wskazuje, że jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest bowiem zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty wynagrodzenia za udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej. W tym zakresie, stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych, organ administracji publicznej - zleceniodawca - działa, jako dysponent części budżetowej (art. 151 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1e ustawy o finansach publicznych. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z którym organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji. Z powyższego wynika zatem, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju "prywatyzacja" zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym (indywidualnym). Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konkurs ofert, ogłoszony na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się istotnie ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, ale nie można jej traktować, jako dofinansowanie działalności organizacji pożytku publicznego, czy też dofinansowanie projektu. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia" lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. W tej sytuacji zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11 wskazał, że ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.