I OSK 2805/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 116/16 o odrzuceniu skargi Fundacji B. na uchwałę Zarządu Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr 159/2015 w przedmiocie rozpatrzenia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 116/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Fundacji B. na uchwałę Zarządu Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] w przedmiocie rozpatrzenia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r., odrzucił skargę (pkt I postanowienia); zwrócił Fundacji B. kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu postanowienia podano, że przedmiotem skargi Fundacji B. we Wrocławiu jest w/w uchwała nr [...] Zarządu Powiatu Wrocławskiego. W skardze Fundacja B. podniosła, że została wyeliminowana z powierzenia prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu wrocławskiego (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, Dz.U. z 2015 r., poz. 1255) przez dowolną, niezgodną z prawem ocenę ofert dokonaną przez Zarząd Powiatu Wrocławskiego. Fundacja B. jest tym podmiotem, który powinien być wyłoniony w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy w otwartym konkursie ofert, ale organ samorządu powiatowego z istotnym naruszeniem prawa wyłonił podmiot (Fundację H.), którego ofertę zobowiązany był odrzucić. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Wrocławskiego wniósł o jej oddalenie w całości, wywodząc w motywach, że konkurs został przeprowadzony prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę uznając, że sprawa nią objęta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten podał, że taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11 wywodząc, że skoro ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 813 ze zm.) nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę (Lex nr 1151678). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 475/15 odrzucił skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] w przedmiocie otwartego konkursu ofert na wsparcie realizacji zadań publicznych. W jego uzasadnieniu Sąd przyjął, że konkurs ogłoszony przez Prezydenta, mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, nie miał charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Zarządzenie zatem Prezydenta z [...] stanowiące informację o wyniku tego otwartego konkursu, nie stanowiąc ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie będąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skoro więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to Sąd nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli w zakresie działania Prezydenta w toku przeprowadzonego konkursu. Sąd I instancji podzielił pogląd, jaki został przytoczony w przywołanych orzeczeniach w całości. W skardze kasacyjnej Fundacja B. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 58 § 1 pkt 1) P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji i w zw. z art. 184 Konstytucji przez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; - naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że jest oczywistym, że ani konkurs na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, ani konkurs na powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Jednak stosowne przepisy przewidują w ramach procedur konkursowych wydanie przez organy administracji publicznej aktów (przyjmujących formę zarządzeń) podlegających z perspektywy odpowiednio art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, czy art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym kontroli sądowoadministracyjnej (np. unieważnienia otwartego konkursu ofert - art. 18a ustawy o działalności pożytku publicznego; wyboru organizacji pozarządowej, której powiat powierzy prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej - art. 11 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej, dalej uonpp). Podkreślono, że zasada, iż należy orzekać na podstawie ustaw, a nie naśladować poprzednie orzeczenia, odnosi się także do sądu administracyjnego. Udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat (art. 8 ust. 1 uonpp), a procedura konkursowa jest obowiązkowa (art. 11 ust. 2 uonpp), a zatem zaskarżona uchwała mieści się w kategorii sprawy z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Wrocławski wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej lub w przypadku uznania jej dopuszczalności - o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący wdaje się jedynie w polemikę, podczas gdy rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest słuszne i znajduje swoje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa oraz w utrwalonym orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak również nie ma podstaw do zastosowania art. 189 P.p.s.a., które to okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest niezasadna. Kluczowym zagadnieniem sporu jest rozważenie, czy zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższych przepisów wynika, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy zaskarżoną uchwałę Zarządu Powiatu Wrocławskiego można zakwalifikować jako przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji, czy sprawa ta podlega kontroli (kognicji) sądu administracyjnego. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1255) nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Przepisu takiego nie zawiera również ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 239 z późn. zm.), do którego odsyła art. 11 ust. 2 omawianej ustawy, stanowiąc, że: "Organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.)." Przepis art. 3 § 3 P.p.s.a. musi być wykładany w kontekście art. 184 Konstytucji RP, a więc przyjąć należy, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę administracji publicznej (por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004 r., nr 2, s. 25 i n.). W niniejszej sprawie podjęta uchwała dotycząca rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. stanowiąca o wyniku tego konkursu nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem nie może być poddana kontroli sądu administracyjnego. Skoro więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to sąd ten nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli zaskarżonego aktu Zarządu Powiatu Wrocławskiego w zakresie rozstrzygnięcia otwartego konkursu. Za nietrafny także uznać należało poniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), dalej: u.s.p., przez ich niezastosowanie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 owej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis zaś art. 88 ust. 1 u.s.p. stanowi, że przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepisy te nie mają w sprawie zastosowania skoro będąca przedmiotem kontroli Sądu uchwała dotycząca rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. stanowiąca o wyniku tego konkursu nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec tego, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji odrzucił tę skargę, albowiem stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.