I OSK 3705/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. i Ł. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 335/18 w sprawie ze skargi J. C. i Ł. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 335/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. i Ł. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") orzekło o uchyleniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego wszczętego dnia [...] stycznia 2018 r. pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie [...], oznaczonymi w ewidencji gruntów numerami [...] i [...], do czasu zakończenia sprawy sądowej toczącej się pod sygn. akt [...] przed Sądem Okręgowym w [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Burmistrz zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku M. O. o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie [...], pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...]. Organ I instancji jako przyczynę zawieszenia wskazał prowadzenie przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy dotyczącej ustalenia granicy pomiędzy powyższymi działkami. Po rozpoznaniu zażalenia M. O., Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji, wskazując, że sprawa o sygn. [...] Sądu Rejonowego w [...], na którą powołuje się organ I instancji dotyczy naruszenia posiadania pasa gruntu pomiędzy działkami położonymi w [...] o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Celem tego postępowania (uregulowanego w art. 478-479 k.p.c.) jest badanie przez sąd ostatniego stanu posiadania i faktu jego naruszenia. Sąd nie rozpoznaje samego prawa ani dobrej wiary. Tak więc roszczenie posesoryjne (o przywrócenie posiadania) nie jest zależne od zgodności posiadania ze stanem prawnym i służy wyłącznie ochronie posiadania, które jest stanem faktycznym, a nie prawnym. W ocenie Kolegium trwające obecnie postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc nie może stanowić przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy o rozgraniczenie nieruchomości. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z [...] marca 2018 r. J. C. i Ł. C. (dalej: "skarżący") zarzucili temu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem polegającą na naruszeniu: 1) art. 153 i art. 154 Kodeksu Cywilnego, które to przepisy wprost wskazują na konieczność ustalania w postępowaniu o rozgraniczenie przebiegu granicy według ostatniego spokojnego stanu posiadania z uwzględnieniem położenia między służącej do wspólnego użytku sąsiadów, a to są najistotniejsze okoliczności, którymi zajmuje się i które ustala Sąd Rejonowy w [...] w toczącej się równocześnie sprawie [...]. Są to równocześnie okoliczności, które decydują o rzeczywistym przebiegu granicy prawnej pomiędzy działkami, gdyż w przypadku gdyby dane geodezyjne nie odpowiadały granicy posiadania sprzed jej naruszenia przez M. O. to przebieg granicy prawnej musi być ustalony nie w oparciu o dane geodezyjne, lecz w oparciu o ustalenia odpowiadające dyspozycji art. 172 k.c. traktującym o zasiedzeniu, które nastąpiło z mocy prawa; 2) art. 34 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który to przepis wskazuje na konieczność odniesienia się, ustalenia i utrwalenia punktów granicznych według ostatniego stanu spokojnego posiadania, który to stan zostanie ustalony właśnie przez Sąd Rejonowy w [...] w toczącej się sprawie. Geodeta wyznaczony w sprawie przez Burmistrza w istocie nie ma możliwości ustalenia ostatniego spokojnego stanu posiadania, podobnie jak nie ma żadnych możliwości ustalenia przebiegu granicy prawnej przy uwzględnieniu zasiedzenia; 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis w okolicznościach sprawy niniejszej obliguje prowadzący rozgraniczenie organ administracyjny do zawieszenia postępowania, którego ostateczny wynik zależny jest od ustalenia przebiegu granicy prawnej z uwzględnieniem posiadania utrwalonego na gruncie od kilkudziesięciu lat i skutkującego nabyciem własności gruntów przez zasiedzenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że podstawę prawną orzeczenia organu I instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd stwierdził, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązany jest ustalić, czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem. W razie, gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zawieszając postępowanie na podstawie tego przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, iż w toku postępowania wszczętego z wniosku M. O. o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie [...], pomiędzy działkami ewidencyjnymi oznaczonymi w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] nie wyłoniło się zagadnienie wstępne, czyniące koniecznym zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prowadzenie przez Sąd Rejonowy w [...] postępowania o sygnaturze akt [...] dotyczącego naruszenia posiadania pasa gruntu pomiędzy działkami położonymi w [...] o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nie uniemożliwia bowiem kontynuowania i zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Roszczenie posesoryjne (o przywrócenie posiadania) nie jest zależne od zgodności posiadania ze stanem prawnym i służy wyłącznie ochronie posiadania, które jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Postępowanie o przywrócenie naruszonego posiadania dotyczy tylko posiadania, a nie prawa własności. Według przepisów rozdziału 6 ustawy właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnych oświadczeń stron. Przepisy ustawy nie wyposażają natomiast organów administracji w prawo do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia. Gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji o zatwierdzeniu granic w oparciu o jednoznaczną dokumentację to wówczas organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i Ł. C., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to, według wnoszących skargę kasacyjną, polegało na przyjęciu wbrew dyspozycji art.153 k.c. i art.154 k.c. oraz art.172 k.c. a także wbrew dyspozycji art. 34 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 97 §1 pkt.4 k.p.a. iż wynik postępowania w sprawie [...] Sądu Rejonowego w [...] nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego podczas gdy ostatni, spokojny i utrwalony od kilkudziesięciu lat stan posiadania, który jest przedmiotem ustaleń możliwych wyłącznie w wymienionej sprawie [...] Sądu Rejonowego w [...] to okoliczność o decydującym znaczeniu dla możliwości dokonania rozgraniczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionej podstawie. Istota sprawy, w świetle jej podstawy powołanej w skardze kasacyjnej sprowadzała się do wyjaśnienia, czy postępowanie prowadzone przed sądem cywilnym w sprawie przywrócenia naruszonego posiadania (powództwo posesoryjne) ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez właściwy organ administracji na podstawie przepisów działu 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t. j. Dz. U. z 2017r. poz. 2101 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wynikający z przepisów tego działu ustawy model administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego przewiduje kilka sposobów jego zakończenia. Po pierwsze, w drodze ugody co do przebiegu granic, po drugie w drodze decyzji administracyjnej, jeśli ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Trzecią możliwość przewidują regulacje art. 34 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którymi jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który w tej sytuacji umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Celem postępowania cywilnego o przywrócenie posiadania jest, zgodnie z art.344§1 k.c. przywrócenie naruszonego stanu posiadania, przy czym roszczenie to nie jest co do zasady zależne od dobrej wiary posiadacza ani od zgodności posiadania ze stanem prawnym. Zatem sąd cywilny rozstrzygając sprawę o przywrócenie naruszonego posiadania bada jedynie poprzedni stan posiadania i zakres jego naruszenia. Nie są to okoliczności, których ustalenie byłoby konieczne dla załatwienia w drodze administracyjnej sprawy wszczętej wnioskiem o rozgraniczenie. Trafnie przywołał sąd I instancji liczne poglądy orzecznictwa, z których wynika, że zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Tego rodzaju relacja, której istnienie uzasadniałoby zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego nie zaistniałą w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie spornej kwestii naruszenia stanu faktycznego - posiadania nieruchomości w żadnej mierze nie warunkuje możliwości zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na jego etapie prowadzonym przed organem administracji. Jak już bowiem wyżej wskazano, postępowanie administracyjne w sprawie sporu granicznego, którego strony nie zawarły ugody oraz którego rozstrzygnięcie w drodze decyzji nie jest możliwe (także wskutek sporu co do przebiegu granicy), powinno zostać umorzone. W tej sytuacji sprawa powinna zostać rozpoznana przez sąd cywilny i nie jest rzeczą sądu administracyjnego wskazywanie sposobu rozpoznania takiej sprawy. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej były całkowicie bezpodstawne. Nie sposób odnieść się merytorycznie do zarzutu związanego z naruszeniem art. 172 k.c., skoro składa się on z trzech paragrafów, zawierających odrębne przepisy prawa regulujące różne aspekty zasiedzenia nieruchomości, zaś strona skarżąca formułując zarzuty kasacyjne nie wskazała, który konkretnie z tych przepisów miałby naruszyć sąd I instancji. W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.