VIII SA/Wa 335/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska -Gwiazda Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. C., Ł. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszenie postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") orzekło o uchyleniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego wszczętego dnia 2 stycznia 2018 r. pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie O., oznaczonymi w ewidencji gruntów numerami [...] i [...], do czasu zakończenia sprawy sądowej sygn. akt [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Burmistrz zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku M. O. o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie O., pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...]. Organ I instancji jako przyczynę zawieszenia wskazał prowadzenie przez Sąd Rejonowy w R. sprawy dotyczącej ustalenia granicy pomiędzy powyższymi działkami. Podniósł, iż w sprawie tej odbyły się już trzy rozprawy w 2017 r., a kolejny termin został wyznaczony na dzień 19 kwietnia 2018 r. Nadto Sąd powołał również biegłego geodetę, który ma przedstawić opinię w tej sprawie, a w dniu 23 października 2017 r. odbyły się na gruncie oględziny sądowe. W związku z tym Burmistrz uznał, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w R. We wniesionym zażaleniu M. O. wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji. Wskazał, że toczące się przed Sądem Rejonowym w R. postępowanie sygn. akt [...], z powództwa Ł. C. przeciwko niemu, dotyczy przywrócenia posiadania pasa gruntu, usunięcia pali, utwardzenia i wyrównania. Jest to więc roszczenie posesoryjne zmierzające do przywrócenia naruszonego posiadania, a nie dotyczy uregulowania stanu prawnego pomiędzy działkami jego i powoda. Orzeczenie wydane w tej sprawie nie będzie stanowić rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, od którego zależy ustalenie granicy prawnej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Rozpoznając zażalenie, Kolegium uzasadniając wskazane na wstępie postanowienie z [...] marca 2018 r. przytoczyło brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniosło, iż sprawa o sygn. [...], na którą powołuje się organ I instancji dotyczy naruszenia posiadania pasa gruntu pomiędzy działkami położonymi w O. o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Celem tego postępowania (uregulowanego w art. 478-479 KPC) jest badanie przez sąd ostatniego stanu posiadania i faktu jego naruszenia, nie rozpoznając samego prawa ani dobrej wiary. Tak więc roszczenie posesoryjne (o przywrócenie posiadania) nie jest zależne od zgodności posiadania ze stanem prawnym i służy wyłącznie ochronie posiadania, które jest stanem faktycznym, a nie prawnym. W ocenie Kolegium trwające obecnie postępowanie przed Sądem Rejonowym w R. nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc nie może stanowić przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy o rozgraniczenie nieruchomości. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z [...] marca 2018 r. J. C. i Ł. C. (dalej: "skarżący") zarzucili temu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem polegającą na naruszeniu: 1) art. 153 i art. 154 Kodeksu Cywilnego, które to przepisy wprost wskazują na konieczność ustalania w postępowaniu o rozgraniczenie przebiegu granicy według ostatniego spokojnego stanu posiadania z uwzględnieniem położenia między służącej do wspólnego użytku sąsiadów, a to są najistotniejsze okoliczności, którymi zajmuje się i które ustala Sąd Rejonowy w R. w toczącej się równocześnie sprawie [...]. Są to równocześnie okoliczności, które decydują o rzeczywistym przebiegu granicy prawnej pomiędzy działkami, gdyż w przypadku gdyby dane geodezyjne nie odpowiadały granicy posiadania sprzed jej naruszenia przez M. O. to przebieg granicy prawnej musi być ustalony nie w oparciu o dane geodezyjne, lecz w oparciu o ustalenia odpowiadające dyspozycji art. 172 kc traktującym o zasiedzeniu, które nastąpiło z mocy prawa; 2) art. 34 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który to przepis wskazuje na konieczność odniesienia się, ustalenia i utrwalenia punktów granicznych według ostatniego stanu spokojnego posiadania, który to stan zostanie ustalony właśnie przez Sąd Rejonowy w R. w toczącej się równocześnie sprawie [...]. Geodeta wyznaczony w sprawie przez Burmistrza w istocie nie ma możliwości ustalenia ostatniego spokojnego stanu posiadania, podobnie jak nie ma żadnych możliwości ustalenia przebiegu granicy prawnej przy uwzględnieniu zasiedzenia; 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis w okolicznościach sprawy niniejszej obliguje prowadzący rozgraniczenie organ administracyjny do zawieszenia postępowania, którego ostateczny wynik zależny jest od ustalenia przebiegu granicy prawnej z uwzględnieniem posiadania utrwalonego na gruncie od kilkudziesięciu lat i skutkującego nabyciem własności gruntów przez zasiedzenie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] o uchyleniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego wszczętego z wniosku M. O. Podstawą prawną orzeczenia organu I instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy wyjaśnić, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie ww. art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem. W razie, gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. prawidłowo uznało, iż w toku postępowania wszczętego z wniosku M. O. o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie O., pomiędzy działkami ewidencyjnymi oznaczonymi w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] nie wyłoniło się zagadnienie wstępne, czyniące koniecznym zawieszenie tego postępowania na podstawie cytowanego powyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prowadzenie przez Sąd Rejonowy w R. postępowania o sygnaturze akt [...] dotyczącego naruszenia posiadania pasa gruntu pomiędzy działkami położonymi w O. o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nie uniemożliwia bowiem kontynuowania i zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy celem tego postępowania (uregulowanego w art. 478-479 KPC) jest badanie przez sąd ostatniego stanu posiadania i faktu jego naruszenia, nie rozpoznając samego prawa ani dobrej wiary. Tak więc roszczenie posesoryjne (o przywrócenie posiadania) nie jest zależne od zgodności posiadania ze stanem prawnym i służy wyłącznie ochronie posiadania, które jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Postępowanie o przywrócenie naruszonego posiadania dotyczy tylko posiadania, a nie prawa własności. Jednocześnie Sąd zauważa, iż organy orzekają według stanu prawnego na dzień wydania rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nie występuje w takim przypadku, pomiędzy ww. postępowaniami, bezpośrednia zależność, a to tego rodzaju, że do czasu zakończenia przez sąd powszechny wskazanego postępowania, niemożliwym jest zakończenie postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; dalej: "ustawa"). Związek między postępowaniami, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4, powinien być realny, faktyczny i bezpośredni (por. np. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1602/11, opub. w LEX nr 1291734; wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 107/12, opub. w LEX nr 1218835). Według przepisów rozdziału 6 ustawy właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnych oświadczeń stron. Przepisy ustawy nie wyposażają natomiast organów administracji w prawo do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia. Gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji o zatwierdzeniu granic w oparciu o jednoznaczną dokumentację to wówczas organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy. Zdaniem Sądu Kolegium uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji prawidłowo uznało, iż toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o przywrócenie Ł. C. posiadania pasa gruntu pomiędzy działkami położonymi w O. o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc nie może stanowić przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy o rozgraniczenie nieruchomości. Sąd dokonując kontroli sądowej w ramach rozpoznawanej sprawy z urzędu, nie stwierdził innych naruszeń prawa zarówno materialnego, jak i postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanego postanowienia. W związku z powyższym uznając złożoną skargę za niezasadną, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.