II OSK 803/16

Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2034/15 w sprawie ze skargi S.-O. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2034/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.-O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 21 kwietnia 2015r., nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 24 marca 2015r., znak ... i zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku S.-O. sp. z o.o. w O. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 24 marca 2015r. zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy C. Nr ... z dnia 17 września 2014r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów w miejscowości S., gm. O., na terenie części działek nr ..., nr ... i nr ..., położnych w miejscowości G., gm. C. Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012r. S.-O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. wystąpiła do Wójta Gminy C. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych, na części działek ewidencyjnych nr ..., nr ... i nr ... położonych we wsi G., gm. C. Decyzją Nr ... z dnia 24 października 2013r. Wójt Gminy C. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania Spółki decyzją z dnia 20 lutego 2014r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że Wójt Gminy C. rozpoznał niniejszą sprawę z obrazą art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy C. decyzją Nr ... z dnia 12 maja 2014r. ponownie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z dnia 22 lipca 2014r., znak: ..., Kolegium ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1911/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 lipca 2014r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka. W związku z decyzją Kolegium z dnia 22 lipca 2014r. Wójt Gminy C. dnia 17 września 2014r. wydał decyzję Nr ... o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 20 października 2014r. do Kolegium wpłynęło odwołanie Spółki od decyzji z dnia 17 września 2014r. Postanowieniem z dnia 24 marca 2015r. Kolegium, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 17 września 2014r. do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, uznając iż zagadnieniem prejudycjalnym jest rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1911/14. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Spółka, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy sądowoadministracyjnej, a wynikiem sprawy administracyjnej. Zarzucono również brak prawidłowego uzasadnienia postanowienia w postaci wskazania na czym polega konkretnie związek przyczynowy pomiędzy sprawą uznaną za zagadnienie wstępne, a sprawą główną. Wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z 24 marca 2015r., uznając że zagadnieniem wstępnym jest kwestia rozstrzygnięcia przed Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014r. W ocenie organu, zachodzi zależność pomiędzy wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej a sprawą administracyjną, polegająca na wpływie wyniku sprawy sądowoadministracyjnej na rozstrzygnięcie, jakie może zapaść przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Rozpatrywana sprawa jest wynikiem wcześniejszej sprawy, załatwionej przed Kolegium. Decyzją z dnia 22 lipca 2014r. Samorządowe Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy C., który ponownie rozpoznając sprawę wydał decyzję, będącą przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu los prawny poprzedniej decyzji Kolegium wpływa na sposób i możliwość zakończenia niniejszego postępowania odwoławczego. Organ uznał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd administracyjny poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 22 lipca 2014r. przełoży się na konieczność uwzględnienia tej okoliczności w niniejszym postępowaniu. Skutkiem wyroku sądu może być brak decyzji kasacyjnej Kolegium z 22 lipca 2014r., co spowoduje, że w obrocie prawnym występować będzie nadal decyzja Wójta Gminy C. z dnia 12 maja 2014r. W konsekwencji nowa decyzja w tej samej sprawie (decyzja Wójta Gminy C. z dnia 17 września 2014r.) będzie musiała być uznana za wadliwą. Z tych też względów Kolegium nie uznało zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie z dnia 4 czerwca 2015r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2015r., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia 24 marca 2015r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki obligujące organ odwoławczy do zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 17 września 2014r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która została wydana w związku z decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2014r., którą organ uchylił decyzję Wójta Gminy C. z dnia 12 maja 2014r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie może być uznana za zagadnienie wstępne kwestia zakończenia przed NSA sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014r., którym Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 lipca 2014r. Postępowanie przed NSA nie uniemożliwia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 17 września 2014r. Dopóki bowiem w obrocie prawnym znajduje się decyzja tego Kolegium z dnia 22 lipca 2014r., mająca przecież ostateczny charakter, której wykonanie nie zostało wstrzymane, organ administracji zobligowany jest dalej działać w sprawie. Sama potencjalna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji wydanej wcześniej przez ten organ w toku tego samego postępowania (czy to poprzez jej uchylenie czy też stwierdzenie jej nieważności) nie może wstrzymywać rozpoznania sprawy. Sąd uznał, że zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. W toczącym się postępowaniu kasacyjnym nie wystąpiło zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla skarżącej zakończenie postępowania odwoławczego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 24 marca 2015r. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sadu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zagadnieniem wstępnym nie może być sprawa sądowoadministracyjna, toczącą się w stosunku do decyzji, w wyniku której wydania, prowadzone jest obecnie ponowne postępowanie administracyjne, 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wz. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO m.in. przytoczyło pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2014r. (sygn. akt II GSK 1642/13; LEX nr 1595976), w którym wskazano, że brak jest uzasadnienia dla ścieśniającej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie powołanego wyżej przepisu należy także, przynajmniej w pewnym stopniu, brać pod uwagę względy technicznoprawne, w tym również ekonomię postępowania. Również w wyroku tego Sądu z dnia 14 listopada 2014r. (sygn. akt II OSK 2040/13; LEX nr 15921310) zauważono, iż nie można wykluczyć sytuacji, że przepisy prawa procesowego będą wyznaczać wyłączną podstawę zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ww. orzecznictwo świadczy o możliwości i konieczności szerszego spojrzenia w danej sprawie administracyjnej na kwestię konieczności zawieszenia postępowania, a celem skargi kasacyjnej jest dowiedzenie, że w tej konkretnej sprawie względy procesowe i ekonomiki procesowej świadczą o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie SKO, taki sposób działania wynika z okoliczności przedmiotowej sprawy, które to okoliczności nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji. Kolegium argumentowało, że rozpoznając niniejszą sprawę, która jest wynikiem ponownego - po uchyleniu poprzedniej decyzji - rozpatrzenia sprawy z wniosku S.-O. sp. z o.o. przez Wójta Gminy C., organ II instancji musiał wziąć pod uwagę stanowisko wnioskodawcy. Skoro podmiot ten konsekwentnie dąży do podważenia poprzedniej decyzji SKO, która to decyzja spowodowała ponownie rozpoznawanie sprawy przez SKO, to koniecznym było zawieszenie niniejszego postępowania. W ocenie Kolegium, tylko taki sposób postępowania umożliwi stwierdzenie, czy aktualna sprawa może być dalej prowadzona, jak i w jakim kierunku powinna być prowadzona. Rozważając skutki zakończenia sprawy przed NSA w sprawie poprzedniej decyzji SKO, Kolegium wskazało, że skarżący kasacyjnie zarzuca wyrokowi Sądu I instancji, jak i poprzedniej decyzji SKO, błędne przyjęcie, że w sprawie warunków zabudowy nie jest możliwym wydanie reformatoryjnej decyzji. Powołuje się w tym zakresie na naruszenie przez WSA art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Taki sposób sformułowania zarzutów świadczy, że skarżący kasacyjnie domaga się zbadania sprawy merytorycznie. Oznacza to, że wydany w sprawie wyrok NSA będzie zawierać wiążącą w obecnie rozpoznawanej sprawie ocenę prawną i ewentualnie zawierać wskazania co do dalszego postępowania, co wynika z treści art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 oraz z art. 190 p.p.s.a. W ocenie Kolegium, jakie by nie zapadło orzeczenie NSA we wcześniejszej sprawie, Sąd ten dokona oceny prawnej, która wiązać będzie w niniejszej sprawie, ponownie rozpoznawanej przez SKO. Jeżeli Sąd wskaże, że prawidłowy jest pogląd WSA, oznaczać to będzie, że w obecnie rozpoznawanej sprawie, postępowanie może się toczyć dalej, jak i możliwym jest nadal rozstrzygnięcie niemerytoryczne (kasacyjne), gdyż ponownie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli natomiast NSA uzna racje skargi kasacyjnej w poprzedniej sprawie, oznaczać to będzie, że sprawa obecna nie może się toczyć, gdyż poprzednia decyzja SKO powinna być wyeliminowana z obrotu. Skoro odpadnie podstawa (decyzja SKO z dnia 22 lipca 2014r.) do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, to również takie rozstrzygnięcie zdeterminuje sposób załatwienia sprawy ponownie rozpatrywanej przed SKO (uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji z powodu bezprzedmiotowości postępowania). Tym samym, zdaniem Kolegium, wyrok jaki zapadnie przed NSA w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1911/14, wpływa w sposób merytoryczny i procesowy na sposób rozpoznania obecnie (ponownie) sprawy przed SKO. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że wynik postępowania kasacyjnego, tzn. wyrok NSA, który zostanie wydany na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1911/14 jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu odwoławczym, w którym odwołanie dotyczy decyzji, wydanej w wyniku decyzji kasatoryjnej podlegającej kontroli WSA w w/w wyroku. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, jak to czyni skarżący kasacyjnie lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 2108/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r.,sygn. akt II OSK 1570/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Sąd I instancji przyjął, iż rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje bez związku przyczynowego z rozstrzygnięciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania od decyzji z dnia 17 września 2014r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a tym samym nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą, sprawę przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania sądowego w innym postępowaniu, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Organ odwoławczy bowiem winien rozpoznać odwołanie od decyzji, mając na uwadze, że jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest bezwzględnie uzależnione od rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2014r. Względy technicznoprawne, w tym również ekonomia postępowania, podniesione w skardze kasacyjnej nie mogą uzasadniać zarzutów skargi kasacyjnej. Tym samym, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie można uznać, iż zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji oddalając skargę nie mógł naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 8